纪秀江

（中国人民银行枣庄市中心支行 山东枣庄 277100）

为充分发挥农村土地的抵押融资功能，拓宽农户和农业生产经营主体融资渠道，党的十八届三中全会提出了赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年8月，国务院发布了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，在“三权分置”和保护农民土地承包权的基础上开展农地经营权抵押贷款试点。2015年12月，全国人大授权在部分县（市、区）开展农村承包土地的经营权抵押贷款（以下简称农地经营权抵押贷款）试点，试点地区暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款，从法律层面上为试点地区开始农地经营权抵押贷款业务提供支持。伴随着农地经营权抵押贷款试点的全面推进，试点地区围绕着如何盘活农地经营权抵押融资功能作了大量探索，形成了独具特色的经营权抵押贷款模式，国内学者也从农地经营权抵押贷款制约因素、抵押模式等不同角度作了系统的研究，提出了许多有借鉴意义的对策和建议。总体上看，农地经营权抵押贷款试点取得了重大突破，但依然面临着抵押物处置难、价值评估难、单一抵押难等一系列问题和阻力，这其中涉及到法律问题、产权制度、金融创新等多个方面，亟需从理论研究和实践操作层面上作进一步探索，建立一套相对完善、可复制推广的农地经营权抵押贷款经验模式。

一、农地经营权抵押贷款理论研究综述及实践情况

（一）理论研究综述

农地经营权抵押贷款并不是新生事物，在全国“两权”抵押贷款试点开展以前，部分地区已经尝试开展农地经营权抵押贷款探索，主要是以地方规范性文件形式规避农地经营权不得抵押的法律制约。在各地探索实践的基础上，国内学者对农地经营权抵押贷款作了大量研究，部分学者认为在当前法律政策、产权制度等框架下，农地经营权抵押贷款不具有推广价值。姜新旺（2007）认为，由于农业生产的高风险、农业保险的滞后等因素制约，农地经营权抵押贷款不是农民融资的最佳选择。陈锡文（2010）认为，农地经营权抵押贷款存在一系列风险，容易造成农民失去土地和生活保障，并进而危及社会稳定。大多数学者的观点还是支持开展农地经营权抵押贷款，认为农地经营权抵押贷款对于解决农业生产资金缺口具有积极作用，研究的重点主要集中在如何破解农地经营权抵押制约因素等方面，这一方面的理论研究成果很多，本文主要对全国“两权”抵押贷款试点开展以来各方面的研究成果进行归纳总结。

随着全国推进农地经营权抵押贷款试点，国内学者关于农地经营权抵押贷款的研究主要可以分为两个方面：一是农地经营权抵押贷款的制约因素分析。王德福（2016）认为，农地抵押贷款法律障碍并非决定因素，抵押难根本上还是取决于农地流动性不足、承担社会保障功能等，导致农地经营权抵押价值有限。王岩（2016）从农村社会学、风险认知等视角分析了农地经营权抵押贷款难以实现的原因，认为农地经营权抵押贷款制度改进必须充分嵌入乡土社会的具体情景，鼓励民间力量及非正式制度接入，通过声誉机制等强化诚信体系建设。朱文胜（2017）认为应从完善农地流转市场、健全抵押权保险制度、完善价值评估体系等方面放大农地经营权抵押贷款试点效应。二是农地经营权抵押贷款模式分析。黄惠春等（2016）认为，从抵押品功能的视角，农地经营权抵押贷款可以分为直接型和间接型两种模式，在当前土地制度改革的背景下，农地经营权抵押贷款应该分阶段逐步推进，因地制宜开展不同模式的实践。李怡忻等（2016）从抵押担保机制方式不同，把农地经营权抵押分为直接以土地经营权抵押、以土地的经营收益和流转作为抵押、以土地经营权相关权益甚至第三方担保或保证捆绑抵押三种方式。罗兴等（2017）根据不同土地流转模式下的农地经营权抵押属性作了比较，分析了农户承包土地的经营权和农地规模经营主体流转的经营权在抵押方式上的差异以及面临的主要问题，提出了通过规范土地流转合同、建立完善土地产权交易市场等方式增强农地经营权的抵押融资功能。

（二）农地经营权抵押贷款的主要实践模式

在农地经营权抵押贷款实践方面，主要形成了宁夏同心、山东枣庄、浙江丽水等多种模式，总结各种模式的基本做法，可以归集为两种抵押方式，即以农地经营权作为单一抵押物的“直接抵押”贷款模式和附加其他担保形式的“间接抵押”贷款模式。

1.“直接抵押”贷款模式。在该模式下，农户以通过家庭承包方式获得的承包土地经营权或农业生产经营主体通过流转方式取得的土地经营权作为抵押物，经过抵押登记、价值评估等流程后直接向银行机构申请贷款，不附加其他担保条件。这一模式的典型代表是江苏省常州市武进区、浙江省嘉兴市南湖区、湖北省襄阳市南漳县等。由于直接抵押贷款模式是以农地经营权作为单一抵押物，在出现信贷风险后如何有效处置农地经营权、偿还银行机构贷款是该模式面临的核心问题。常州市武进区引入了保险机制和风险补偿基金对贷款损失给予补偿，嘉兴市南湖区通过建立国资公司作为土地流转中介平台，承担农地经营权的抵押变现职责，襄阳市南漳县探索为家庭农场提供无附加抵押担保条件的农地经营权抵押贷款。在农地经营权无法有效处置的背景下，为防范经营权抵押融资风险，金融机构对直接抵押贷款的客户群体设定一定的标准和条件，一般需要资金实力较强、土地上有一定的固定投入等，各相关试点地区也都建立了风险保障机制，分散农地经营权单一抵押的信贷风险。严格意义上来看，直接抵押贷款模式更近似是一种信用贷款，银行机构之所以愿意发放贷款并不是看重农地经营权的抵押功能，而主要是基于农户和农业生产经营主体自身信用信誉、经济条件、产业发展前景等，经营权并没有真正承担起独立抵押物的作用，仍然是贷款增信的一种措施。

2.“间接抵押”贷款模式。在该模式下，主要是以农地经营权作为抵押物的基础上，辅助其他抵押担保方式为农地经营权抵押贷款融资增信。根据担保方式的不同可分为三种模式：

一是“农地经营权+担保增信”贷款模式。通过成立担保公司或自然人担保方式为农地经营权抵押贷款提供担保，借款人将农地经营权抵押给金融机构，担保公司或担保人为借款人提供担保，当借款人无法履行债务时，金融机构首先处置农地经营权补偿贷款本息，不足部分由第三方抵押担保补足。如，山东省枣庄市成立了金土地担保公司为农地经营权抵押提供担保，但要求借款人提供必要的反担保措施。贵州省凤冈县通过引入富民担保公司等为农地经营权抵押贷款提供担保，借款人将农地经营权抵押给担保公司提供反担保。浙江省丽水市探索成立了“村级担保组织”为农地抵押贷款提供担保，发挥村民的乡情优势，提高抵押物处置的流转效率。

二是“第三方担保+农地经营权反担保”贷款模式。主要是成立熟悉农业生产经营的第三方机构为借款人提供担保，农地经营权作为反担保措施，当借款人无法偿还贷款时，由第三方担保人承担偿还贷款责任，并负责对农地经营权进行抵押处置。如宁夏同心县的“土地协会担保+农地经营权反担保”模式，村民将土地入股土地协会，由协会为其提供担保，农地经营权抵押给土地协会作为反担保措施。吉林省梨树县“土地收益保证贷款”模式中，申请贷款的农户将农地承包经营权流转给政府设立的物权融资公司，物权融资公司充当贷款担保人，当农户没有按时偿还贷款时，物权融资公司按合同约定将农地承包经营权另行发包，将发包获得的款项用于偿还金融机构贷款。江苏省无锡市惠山区“村集体回购+农地经营权反担保”模式中，贷款违约时由村集体回购借款人向银行机构抵押的农地经营权，回购款项用于偿还银行贷款。这一模式下，第三方担保主要是土地合作社、村集体等，具有贴近农村和农业生产的天然优势，出现不良贷款后可以有效发挥农地经营权二次流转或农地经营职能，被抵押的农地经营权相对容易变现。

三是“农地经营权+其他风险分散机制”贷款模式。主要是通过设立风险补偿基金、引入保证保险机制等措施缓释农地经营权抵押贷款风险。如江苏省沛县设立了2000万元农地经营权抵押贷款风险补偿基金，成立了农村土地流转经营有限公司，出现不良贷款后先由风险补偿基金代偿相应损失，抵押土地由农地经营公司进行拍卖或实行自营。山东省平度市推动农地经营权保证保险业务，贷款人申请农地经营权抵押贷款时首先向保险公司投保，银行机构以保单作为担保方式向投保人发放贷款，贷款出现逾期后，保险公司和银行机构按照约定的比例承担风险。山东省沂南县成立了农村承包土地经营权收储公司，借款人不能履行到期债务时，收储公司通过挂牌流转、协商流转、代耕代种等方式进行处置。新疆奇台县开展了“土流网+保险+银行”贷款模式，农地经营权抵押贷款一旦出现坏账，由保险公司承担风险，同时土流网利用土地信息流转平台推动农地经营权的二次流转和变现。

总结各地农地经营权抵押贷款模式可以看出，直接抵押贷款模式下，客户群体设定的准入门槛较高，往往把普通农户限制在外，贷款出现风险的几率也相对较小。间接抵押贷款模式下，农地经营权主要是作为一种反担保措施，农地经营权抵押贷款风险由直接抵押模式下的金融机构承担转移到担保公司、第三方农地处置机构、风险补偿基金、保险公司等承担，如何处置农地经营权又成为新的难点。

（三）农地经营权抵押贷款面临的困境

从农地经营权抵押贷款试点的初衷看，直接抵押贷款模式更有利于提高农户和农业生产经营主体贷款的可得性，但从试点情况来看，间接抵押贷款模式占据主导地位，农地经营权单一抵押贷款占比偏低。分析其原因主要是农地经营权的抵押品功能不足，一个合格的抵押物必须具备抵押品所拥有的价值易衡量、容易变现、高流动性等属性，而受农地自身的社会保障功能、二次流转市场不完善等因素制约，农地经营权的流动性较差、抵押权变现难，影响了农地经营权抵押功能的实现，导致银行机构把农地经营权作为抵押物的意愿不高。

1.农地经营权价值评估难。目前对农村承包土地经营权的价值没有统一的评估标准，缺乏专业的评估机构和评估人员，往往是银行机构和承贷主体依据土地租金、土地预期净收益等进行协商定价，土地租金可以依据市场供需进行评价，是一种相对容易衡量的固定价值，而土地预期净收益受自然条件、市场价格等影响较大，具有很大的不确定性，出于防范风险的考虑，在价值评估中对土地预期净收益往往存在低估现象，导致农地经营权评估价值偏离其真实价值，影响了农户和农业生产经营主体申请贷款的积极性。

2.农地经营权抵押处置难。农地经营权抵押贷款出现逾期后，按照合同约定银行机构或第三方处置机构可以处置抵押权，但在实际操作中却面临诸多困难。首先，银行机构和第三方机构都无法自己去种植土地，只有通过折价、变卖等方式进行处置，农村社会是熟人社会，乡邻之间碍于情面一般不愿意接手出现问题的经营权，最终导致银行机构债权难以实现。二是土地流转市场供给大于需求，是一种“买方市场”行为。从枣庄市土地流转情况看，扣除部分农户不愿意流转和一些土地条件较差不适宜流转等因素外，仍然有大量的土地在产权交易市场等待流转交易，农户和农业生产经营主体宁愿流转新的土地经营权，也不愿意接手出现问题有“瑕疵”的经营权。

3.农地经营权的流转关系不稳定。从枣庄市农地经营权流转行情看，土地流转的租金一般为每年1000元，按照这个价格计算，流转100亩土地的租金一年就需要10万元左右，农业生产经营主体的经济实力不足以支付多年的流转租金，租金通常是一年一付，当流转主体未能及时给付下一年租金时，农户按照流转合同约定有权收回土地。为确保农地经营权流转关系稳定，农地流转合同一般约定较长的期限，合同约定期限成立的前提是经营主体支付流转租金，每年一付的租金支付模式只能保障一年周期内流转行为有效，在一年内经营主体对经营权具有完全的支配权，农地经营权也具有完整的物权属性，可以向银行机构抵押申请贷款，一旦经营主体经营不善无法继续支付租金，流转合同的基础法律关系自然灭失，银行没有充足的时间处置债权，农户收回土地进行耕种，往往导致银农双方陷入经营权纠纷。

二、枣庄“结对融”模式的做法和成效

2015年12月，枣庄市台儿庄区被确定为农地经营权抵押贷款试点区，截至2017年10月末，农地经营权抵押贷款余额3.27亿元，其中，以农地经营权作为单一抵押物发放的贷款余额597万元，农地经营权单一抵押贷款占比较低，农地经营权在贷款中更多是作为附属条件而不是处于主导地位，经营权的抵押融资功能没有很好实现。在以农地经营权单一抵押存在困难的情况下，如何更好的推动农地经营权抵押贷款试点工作开展，破解抵押处置难这一瓶颈，提高农地经营权抵押贷款的可得性，枣庄市台儿庄区因地制宜创新推出了“结对融”贷款模式，在提升农地经营权抵押功能方面进行了积极探索。

（一）“结对融”模式的背景

枣庄市从2008年开始就进行农村土地使用产权制度改革和探索，尝试推行农地经营权抵押贷款业务，市政府注资1亿元成立金土地融资担保公司，建成了市、县、乡镇三级农村土地产权交易中心，开展了“一证一所一社”为核心的农村土地使用产权制度改革，赋予农村土地经营权财产化权能，并允许其抵押贷款融资，盘活农村土地资本，在农地经营权抵押贷款方面积累了一定的经验，但也面临一些困难和问题，主要是农地经营权抵押贷款出现风险后，由于农村土地交易市场不够活跃，难以寻找新的买家，造成已抵押农地经营权无法进行二次流转，如何处置农地经营权实现银行债权成为瓶颈难题，截至目前仍没有成功处置的案例。受制于农地经营权抵押贷款不良贷款处置难的影响，银行机构对开展此项业务比较谨慎，特别是对农地经营权单一抵押积极性不高，更倾向于“农地经营权+” 的贷款模式，即要求农户或农业生产经营主体附加其他担保条件，导致农地经营权抵押贷款业务推进缓慢。如何既满足银行机构商业化经营要求，同时又很好地实现农地经营权抵押功能，切实解决农户和农业生产经营主体贷款难问题，枣庄市台儿庄区创新推出以农村承包土地的经营权为单一抵押物的“结对融”信贷模式，通过签订“结对协议”方式，盘活农地经营权抵押融资功能，开辟了农地经营权抵押贷款的新路径。

（二）“结对融”模式的流程

“结对融”模式是农户需要从银行机构贷款时，以自己拥有的农村承包土地经营权作为抵押物，同时与其他农户签订结对协议，承诺当借款农户无法偿还银行贷款时，由签订协议的结对农户代为偿还，代偿后农地经营权转移给结对农户所有。具体操作流程为：借款人向金融机构申请贷款，直接以其承包土地的经营权作为抵押物，同时由村委会协调监督，与另一村民自愿结对签订土地流转协议并交镇农村产权交易所备案登记，约定在借款村民因各种原因无法如期偿还贷款本息时，由结对村民代为偿还，银行机构将承包土地的经营权流转给结对村民，直至结对协议到期或借款人将贷款本息支付给结对村民，改变了过去农户贷款需要由公务员担保、多户联保或担保公司担保等方式。具体操作流程如下（见下图）。

“结对融”模式具体流程图

（三）“结对融”模式取得的成效

“结对融”模式是通过“协议转让”方式处置农地经营权的具体实践，较好地发挥了村民之间的乡情优势和村级组织的基层管理优势，体现了“两权”抵押贷款试点因地制宜、自主自愿的原则，符合人民银行等部门下发的《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》中规定的“贷款人可依法采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式处置抵押物。”为规范“结对融”贷款模式，枣庄市台儿庄区出台了具体的“结对融”贷款管理办法，截至2017年10月末，金融机构通过“结对融”模式累计发放农地经营权抵押贷款156笔，金额973万元，余额406万元。“结对融”模式不仅盘活了农户手中的土地经营权，对农村信用体系建设也起到了很好的促进和推动作用，截至目前通过“结对融”模式发放的贷款无一笔不良贷款。

三、“结对融”模式的可行性分析

（一）“结对融”模式的优势分析

1.前置破解了经营权抵押处置难瓶颈。经营权抵押处置难是制约农地经营权抵押贷款的“最后一公里”问题，农地经营权抵押贷款发生逾期后，同村村民一般不愿意接手出现“问题”的土地，同时由于缺乏第三方农地专业处置机构，导致银行机构很难通过经营权处置变现方式实现自身债权。在“结对融”模式下，借款农户提前找好经营权的接手方，一旦自己无法偿还贷款，由结对农户代为偿还，结对方在偿还贷款后接手农地经营权用于生产经营，由于通过签订结对协议方式进行约定，消除了农户在乡情层面上不愿接手经营权的顾虑，使土地经营权转让更加自然顺畅。

2.解决了经营权抵押价值过低问题。目前，农地经营权没有统一的评估规则，主要是依据已经支付租金的年限，用流转价格乘以租金年限和流转亩数，并以一定的折算率来计算银行贷款额度，由于土地流转主体无法支付长期限的租金，大多是每年付一次，按照一年期来计算土地经营权的抵押价值偏低，导致承贷主体从银行获得贷款额度较低。在“结对融”模式下，农户在承包期内对经营权具有完全支配权，土地承包经营权价值以结对协议约定的年限乘以最近一年同类经营权交易价格和土地亩数来计算，协议约定的年限一般比较长，估算的经营权价值较高，借款人获得的贷款额度能够满足自身生产经营需要。同时，农地经营权价值由金融机构、村委会和农户自主协商进行评估，贷款农户没有任何费用负担。

3.有效破解农户贷款抵押担保难问题。由于农地经营权抵押处置难的风险，银行机构往往要求借款农户附加其他担保条件，比如提供公务员担保或担保公司担保等方式，担保门槛和要求较高，普通农户很难成为银行机构认可的担保人。“结对融”模式下，只要信用状况良好、能够从事农业生产的普通农户，就能够成为银行机构认可的结对方，改变了农地经营权抵押贷款担保人门槛过高的制约，从结对方的角度来看，只要土地的潜在价值大于自身可能要担负的债务，结对方就有积极性签订结对协议、承担代偿义务，较好地缓解了农户融资担保难的问题。

4.严格保护了农户的土地承包权益。农地经营权抵押贷款试点的前提是不损害农民土地承包权益。通过“结对融”模式发放农地经营权抵押贷款，一旦借款人无法按期偿还贷款本息，由结对农户代为偿还，债务还清后银行机构将抵押的承包土地经营权转让给结对农户，待结对协议约定的时间到期或借款人将贷款本息支付给结对村民时结对协议终止，土地承包经营权归还借款人，在整个协议流转过程中，转让的是经营权而非承包权，农地承包权始终归借款人所有，避免了农户失地风险，结对方获得的只是土地经营权，并且根据结对协议约定，承担着依法保护和合理使用土地的义务。

5.有利于破解银农信息不对称难题。传统贷款模式下，银行机构获取农户或农业生产经营主体信息的渠道比较单一，难以全面掌握借款人的信息，“结对融”模式下借款人需要找到合适的结对方，自身必须要有良好的信誉，农村社会中村民之间相互更加熟悉和了解，借款人的信誉好坏直接决定了其是否能够找到合适的结对人，由于乡邻更熟悉借款人的信用状况、风险状况等，并且对融资项目的经营情况有更充分的了解，较好地发挥了村民之间的乡情优势和信息优势，有利于推动借款人维护自身声誉和信用，有效解决了银农之间信息不对称问题。通过农户自愿结对“协议转让”的方式，不仅让农村承包土地经营权活起来、动起来，同时结对方对借款人的生产经营活动能进行很好的监督，也有效规避了道德风险。

（二）“结对融”模式的优化方向

“结对融”模式是在现行的农地经营权单一抵押难的情况下通过结对协议方式来缓解担保难题的一种创新实践，在盘活农地经营权抵押融资功能方面取得了积极成效。但该模式并不是一种纯粹的农地经营权单一抵押方式，可以说是一种附加结对协议的“折中”贷款模式，仍然存在许多需要改进的地方。

1.需要引入风险缓释机制。“结对融”方式对借款方的道德风险是一个很好的约束，但对农地经营自然灾害、市场价格等方面的风险无法覆盖，亟需引入保证保险、风险补偿等措施，建立风险分散分担机制，增强农业生产抗风险能力，保障农地经营权抵押贷款业务稳健发展。

2.需要实践的检验和完善。“结对融”模式在制度设计和操作流程上比较完善，抵押贷款出现不良后通过协议转让方式处置农地经营权，由于目前尚未出现不良贷款，一旦出现风险需要转让经营权时是否会出现其他障碍仍需实践的进一步检验。

3.需要进一步拓展和延伸。“结对融”模式通过“协议转让”的方式前置解决了农地经营权价值评估过低、抵押物处置难等问题，目前主要是在农户之间签订结对协议，下一步可以探索在新型农业生产经营主体之间推广“协议转让”，扩大和拓展该模式的适用范围。

四、农地经营权抵押贷款研究结论及政策建议

农地经营权抵押贷款工作是否可持续、可复制、可推广，除了在法律上提供支持和保障外，一个关键点是农地经营权作为抵押物能否进行有效处置。全国“两权”抵押贷款试点以来，各试点地区围绕农地经营权抵押处置难这一瓶颈进行了积极探索，但无论是直接抵押贷款模式还是间接抵押贷款模式，都没有很好地解决农地经营权抵押处置难这一核心问题。基于农村土地和农业生产的特殊性，与传统的抵押物相比，农地经营权的受让群体具有一定的局限性，对抵押农地的处置必须要高效便捷，要不误农时，不能造成土地撂荒，鉴于此，处置农地经营权必须立足于农村经济实际和农业生产特点进行探索。枣庄市推出的“结对融”模式，其特点在于依托村民之间的乡情优势和农户经营土地的优势，由结对农户接手“有问题”的抵押土地从事农业生产，更能高效推动农地经营权价值处置变现。因此，在金融机构、担保公司等都不可能靠自身去经营土地的情况下，依托第三方专业处置机构接手经营权是盘活农地经营权抵押功能的有效路径，第三方机构必须具有熟悉农业生产经营、能够高效推动农地经营权转变为资本的特性。

从试点工作推进情况看，单纯从法律上允许农地经营权可以进行抵押只是解决了农地抵押的合法性问题，而没有从根本上盘活农地经营权的抵押功能，农地经营权抵押贷款不仅涉及到合法性问题，更要立足农村经济社会发展现实，兼顾合理性和可行性，从法律层面、政策层面和实践层面建立一套完整的体系，保障和推动农地经营权抵押贷款工作可持续发展。

（一）法律层面

党的十九大报告明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。稳定土地承包权为深化农村集体产权制度改革提供了更加坚实的基础，对探索推动农村土地经营权变为“活资本”、激发农村经济发展活力提供了有力保障。目前法律层面关于农地经营权抵押的各类条款设计都是基于保障农民的基本权益、防范农民失地风险，这本身有着其合理性和必要性。全国人大授权开展农地经营权抵押贷款试点，试点地区不允许抵押的障碍已经不存在，但在实际操作中，由于缺乏配套的法律解释说明，一旦农村土地经营权抵押贷款发生风险，法院在判决中很难找到相应的法律依据。农地经营权抵押处置涉及广大老百姓切身利益，具有一定的社会复杂性，加之金融案件审理难、执行难等因素制约，建议在试点的基础上逐步完善相关法律，对现行法律关于农地经营权抵押的条款重新界定，对抵押人、抵押权人、抵押标的物、抵押物处置等具体内容进行明确解释，建立配套的农地经营权抵押处置办法或规定，解除农村土地承包经营权抵押的法律障碍，同时对农地经营权抵押处置建立快速通道，提高农村土地经营权的抵押变现能力，支持债权银行依法实现抵押权。

（二）政策层面

1.拓宽农业保险覆盖面。农业生产受自然条件、病疫灾害、市场价格等影响较大，一旦出现风险不仅直接影响农业产业项目的收益，也会把经营风险转移到银行信贷资金安全上。建议探索“经营权+保险+信贷”模式，引入政策性和商业性农业保险，分散农地生产经营风险，通过保费补贴、费用补贴等，鼓励和支持农户和农业生产经营主体参保，保障农地生产经营有相对稳定的收益，也为农地经营权抵押贷款提供可靠的还款来源。同时，扩大目标价格保险覆盖面，减小市场价格波动对农业生产的影响，切实为农地经营权抵押贷款提供有效的保险屏障。

2.完善农地经营权抵押贷款风险分担机制。从试点情况看，贷款风险完全由农户和银行机构承担会影响开展此项业务的积极性。建议推行政府引导、市场运作相结合的方式，建立农地经营权抵押贷款风险补偿基金，细化风险补偿基金操作流程，简化补偿手续，提高补偿效率，一旦经营权抵押贷款发生逾期，能够及时提供相应的风险补偿，便于第三方农地处置机构有充足的时间处置农地经营权。同时，科学设定风险补偿分担比例，既缓释银行机构信贷风险，也有效防范道德风险。

3.建立健全农地经营权价值评估机制。农地价值评估直接影响抵押双方的合法权益。从试点情况看，农地经营权尚没有统一的评估标准，也没有相应的价值评估参照，大多依靠政府有关部门、银行机构、农户等协商评估。建议推动建立专门从事农地经营权价值评估的第三方专业机构，综合考虑农地的地理位置、经营权流转价格、前期固定投入、农作物潜在收益等因素，完善评估制度和办法，明确评估指标标准，加强专业评估人员培训，减小评估价值和真实价值的偏离度，公平、公正、合理地对农地经营权价值进行评估，为农地经营权抵押奠定基础。

4.建立科学的经营权流转价格形成机制。高土地收益追求导致了土地经营权流转价格比较高，直接增加了土地经营成本，经营主体利润空间变窄，抵御风险能力下降，一旦经营主体无法维持经营，出现违约也直接影响了农户的利益。建议在经营权流转时充分均衡土地承包户、经营主体等各方的利益，对农地经营权价格确定一个合理的浮动区间，或者探索实行“租金+分红”模式，在制定流转价格时设定一部分租金作为基础租金，保障农户有固定的收益，一部分租金作为分红收益，根据市场行情和经营收入情况进行动态调整，推动各方收益共享、风险共担。

（三）实践层面

1.加快建设农地经营权第三方处置平台。农地经营权抵押不同于其他抵押形式，农业生产具有很强的时效性，农地经营权抵押处置单纯依靠市场的自发作用很难实现。建议在地方政府主导下，加快推进熟悉农业生产经营的第三方处置平台建设，比如建立农地经营权专业处置公司、农地收储公司、土地托管中心、委托有实力的经营主体协议接管等方式，承担起农地经营权的二次流转职能或者是接管土地经营职能，多渠道推动和保障农地经营权抵押融资功能的实现，消除银行机构处置抵押物的后顾之忧。

2.引导农地经营权适度流转和抵押。土地适度规模流转有利于农村资源配置，提高农业生产经营效率。土地流转必须要结合当地实际情况和经营者的经济实力、管理水平等，合理确定流转规模，避免一味追求扩大规模。土地经营方必须要具备一定的资金实力，有条件时可以考虑要求提前预付2至3年的租金，维持土地流转关系基本稳定，一旦经营方发生违约，相关处置机构也有足够的时间处置抵押权。同时，对于农户以家庭承包土地的经营权直接抵押时要设定一定的抵押比例，即使出现不良贷款需要处置抵押权，也能保证农户有一定的土地作为生存保障。

3.夯实农地经营权抵押贷款发展基础。一是加快推进农地确权、颁证工作，切实赋予农户对农地的占有、使用、收益等权利，为土地规模流转、经营权抵押贷款等奠定基础。二是增加信贷产品供给，引导和鼓励金融机构探索创新多样化的农地经营权抵押贷款产品，简化贷款流程，提高服务效率，有效满足农业生产资金需求。三是加强农村信用体系建设，完善农户信用信息数据库，加大诚信宣传和试点工作宣传力度，培育农地经营权抵押贷款示范村、示范项目，加大对失信主体的惩戒力度，为开展农地经营权抵押贷款创造良好的信用环境。

参考文献：

[1]姜新旺.农地金融制度应该缓行——对构建我国农地金融制度的思考[J].农业经济问题，2007（6）.

[2]陈锡文.当前农业和农村经济形势与三农面临的挑战[J].中国农村经济，2010（1）.

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