长期以来，公路超限运输问题一直是交通部门及公路行业难以根除的“毒瘤”，其造成的折损公路使用寿命、影响公路交通安全、扰乱公路运输市场等危害，严重制约了我国向交通强国迈进的步伐。对此，国家及地方政府层面不断出台新法律新政策，从超限的源头治理到事后处罚等形成一系列操作规范程序，在一定程度上有效治理了超限运输行为，但仍有很大的发展空间。要完全落实超限治理的法律政策，彰显制度功能，首先需要解决的是执法主体资格的认定问题，形成主体之间的联动协作，以最优化做好超限治理工作。

超限运输各方主体法律关系的法理分析

在现实中，公路运输往往存在车辆既超限又超载的现象，从而导致各方执法主体均有对超限超载行为的执法权。执法主体的不统一，容易发生行政执法纠纷，一定程度上也降低了执法效率，厘清超限运输各方主体法律关系成为治理超限问题的关键。在超限运输法律关系中，通常涉及四方主体：县级以上人民政府交通主管部门或者其设置的公路管理机构（简称“公路管理机构”）、公安部门、公路经营企业以及公路使用人。因超限治理的对象直接指向公路使用人，对各方主体的考量同样应当以公路使用人为中心展开。

公路管理机构和公路使用人的关系

关于超限行为本身的治理，我国《公路法》第8条、《公路安全保护条例》第3条赋予公路管理机构公路行政管理的职能，公路管理机构基于法律、行政法规的授权具有监管超限运输的行政执法权。由此可以看出，对于超限的治理，公路管理机构行使的是法律赋予的行政权力，公路管理机构和公路使用人处于不对等的行政关系，具体来说是一种行政管理关系。当公路使用人超限运输行使时，公路管理机构有权以自己的名义对公路使用人进行审批、罚款。

同时，公路的所有权属于国家，国家将具体的超限运输管理职权通过法律、行政法规的明确规定，授权给公路管理机构，而路产损坏赔偿请求权应当属于该监管职权的一部分。因此，当存在超限运输行为时，造成公路路产损坏时，公路管理机构有权主张路产损坏赔偿。

公安部门与公路使用人的关系

公安部门和公路管理机构不同，其对车辆行驶进行管理，重点在于公路交通安全和交通秩序的管理和维护。根据国务院《道路交通管理条例》（已失效）第8条的规定（现已被《道路交通安全法》第48条所取代），公安部门有权治理公路超载运输行为。在法律没有综合执法授权的前提下，公安机关和公路管理机构只能各执自己的法，不能越权。进一步而言，当涉及超载运输时，公安部门与公路使用人形成行政法律关系；当涉及超限运输时，公安部门在无法律授权的前提下，法无授权即禁止，公安部门不得越权执法。

公路经营企业和公路使用人的关系

国务院《收费公路管理条例》规定，公路经营企业对国家所有的公路享有公路经营权，该公路经营权包括占有、使用、收益的权能，完全具备用益物权的属性，其以占有公路为前提，以收益为目的，以使用、保护为手段，允许他人通行公路、在公路沿线设置广告等，取得其使用价值（通行费、维修费和沿线广告收费等）。同时《公路法》《收费公路管理条例》等法律法规又规定公路经营企业的公路养护义务，公路经营企业有保障公路完好的责任，有向社会提交合格产品的责任。当存在超限运输行为造成公路路产损害时，公路经营企业与公路使用人之间形成侵权法律关系，公路经营企业有权向公路使用人主张路产损害赔偿。值得注意的是，此时公路经营企业与公路使用人系民事赔偿纠纷，超限车辆的治理工作在行为性质上属于行政机关的行政行为，作为民事主体的公路经营企业无权履行行政行为，公路经营企业和公路使用人之间无行政法律关系。

总结而言，在公路超限运输各方主体法律关系中，公路管理机构基于法律、行政法规的授权有权以自己的名义从事公路超限治理行为，公安部门、公路经营企业在无法律授权的前提下，不得行使公路超限治理职能。

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超限治理执法主体的明确与定位

综合执法主体的正当性

从根本上而言，超限治理的目的不是为了惩罚超限运输的公路使用人，而是为了保护公路的良好技术状态，从而最大可能地延长公路的使用寿命。因此，无论是作为公路的管理主体即公路管理机构，还是其他管理主体如公安部门、公路经营企业等，都有义务维护公路的完整安全畅通，超限治理综合执法的实践正是保护公路的有力体现。从法律层面来说，任何行政行为的履行必须有法律的明确授权，否则属于违法越权行为。《关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》规定了公路管理机构，以及公安部门综合执法治理超限超载运输行为，赋予公安部门超限治理的职权，其综合执法工作实质上属于法律授权行为，具有正当性。

前面已经论述，超限车辆的治理工作从行为性质上属于行政机关的行政行为，虽然作为民事主体的公路经营企业一般无权从事治超工作，但同样可以通过法律的授权委托行使超限治理权能。例如，安徽地方立法《安徽省治理货物运输车辆超限超载条例》，一方面规定公路管理机构和公安部门有权查处超限超载车辆，另一方面又规定公路经营企业应当提供安装超限超载检测装置，并检测超限超载的货运车辆，将超限超载车辆的检测工作交由公路经营企业行使。超限超载车辆的检测工作从行为性质上属于行政行为，作为民事主体的公路经营企业无权履行行政行为，安徽地方立法的规定实际上将一部分超限超载治理权限授权给了公路经营企业。

科技治超模式应用的可行性

随着科技的快速发展与运用，超限治理工作不再仅限于传统的治理模式，科技治超作为社会发展的产物推行越来越广泛，是公路治超模式的一大创新。科技治超又称非现场治超，是指通过科技手段运用动态称重设备自动获取通行车辆相关数据，以此作为证据认定通行车辆是否超限超载运输。科技治超并非是简单的测量取证手段，而是与传统治超执法行为相对应的非现场执法行为，正确解读科技治超的行为性质有利于把握治超主体的资格和范围，规范非现场治超模式。

科技治超最大的特点在于其具有非现场性，传统行政行为的履行具有主动性，两者在一定程度上存在矛盾。而且，科技治超的检测主体有可能是作为民事主体的公路经营企业，缺乏行政主体资格。但是，仔细研究发现，科技治超模式是运用科技手段检测车辆是否超限的一系列执法活动，其中称重设备、检测器等作为科技手段，其检测结果是认定车辆超限的重要证据，执法人员依据该结果进行事后通知处理。科技检测即为执法人员行政行为开始的标志，事后处理结果为行政行为结束的节点，与传统行政行为相比，其行为发生时的非现场性特点并不能掩盖其行使国家行政权力的属性，实质上仍属于行政行为的范畴。在无法律综合执法授权的情形下，公路经营企业无权开展公路超限治超检测、查处等工作，科技治超手段的行使亦需要通过法律政策的授权。

执法主体责任承担的独立性

公路管理机构、公安部门等依据法律政策的授权协作配合，联合执法，查处和打击超限运输行为，以保护公路、维护交通安全。在这一过程中，行政行为的不作为或者违法作为可能侵害行政相对人的合法权益，其结果导致行政主体责任的认定与承担。

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首先应当明确的是，综合执法主体责任承担的独立性。公路管理机构和公安部门属于两个相互独立的行政主体，享有行政权力，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担责任，要落实行政主体责任，明确各方职责分工，不应造成行为和责任的混同。其次，要落实公安部门的主体责任。公安部门作为行政主体应当严格依据法律赋予的职权履行行政行为，不得怠于执法，更不能越权执法，在法律综合执法特别授权的前提下，公安部门享有公路超限运输的查处权限。相对应地，公安部门在超限运输执法过程中存在违法行为时，应当以自己的名义独立承担责任。最后，公路经营企业能否独立承担责任？这里需要明确的是公路经营企业从事超限治理工作的行为性质认定问题。在地方操作实践中，地方政府通常通过法规政策文件赋予公路经营企业一定的超限治理权限，以加强公路超限运输治理工作。该法规政策文件应当理解为行政委托，公路经营企业作为受委托的组织在授权范围内，以委托行政机关的名义一般表现为交通主管部门，行使超限治理职权，其行为后果应当由委托行政机关承担法律责任。

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超限治理执法主体的完善路径

建立健全超限治理综合执法机制

公路超限运输行为的普遍性和严峻性要求公路行业集中力量、整合资源、优化超限治理工作机制，实践中多表现为交通部门和公安部门联合执法综合治理超限运输。对此，考虑到公路经营企业作为公路营运管理中重要的一方主体，应当充分利用好公路经营企业的基础资源，构建三方联动执法平台，实现资源优化利用。要解决当前公路管理机构管路不管车、公安部门管车不管路的问题，需要建立健全超限治理综合执法机制，在法律政策层面肯定公路管理机构、公安部门及公路经营企业各方主体的执法权限，为各方主体综合执法提供制度依据和法律保障，加强协作配合，实现各方人力、财力、物力共享，综合治理超限运输。同时，组建超限治理综合执法队伍，严格控制权力边界，厘清各方权力清单，明确职责分工，避免发生职能混淆、责任不明的情形，各司其职，相互协作与监督，形成良性循环，更好地完善公路超限治理工作。

创新超限治理工作模式

由于执法主体部门利益的考虑，在超限治理实践工作推进中仍存在着多头执法、重复处罚、执法标准不一等现象，既降低了行政执法效率，也有损公正的价值追求。从“效率优先兼顾公平”到“公平与效率并重，更加注重公平”，是对公平与效率关系的革新，体现了国家向法治政府、服务型政府的角色转变，成为新时代的发展要求，在公路超限治理环节同样要求实现“公平与效率”的价值目标。注重公平，要求超限治理综合执法主体要做到规范执法，在查处超限运输案件时严格遵守法定程序，遵守《公路法》《行政处罚法》等相关法律法规的规定，依程序执法。要做到规范化、标准化执法，查处现场必须有文字记录、处理意见、处理结果；在执法过程中佩戴、使用执法记录仪进行全程录音录像，客观真实地记录执法工作情况。同时应当保障行政相对人的合法权益，认真听取行政相对人的申诉和复议，提高行政执法水平。讲究效率，要求超限治理综合执法主体在保证公平的前提下，引进先进设备，大力推进科技治超，提高执法效能。科技治超作为治超实践应运而生的产物，极大地提高了超限治理工作效率，但是不应将其简单地看作一种科技手段，而是与传统治超执法行为相呼应的非现场执法行为，因此在推广科技治超的同时，要解决好执法主体的资格问题。

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加强执法监督，落实主体责任

依法行政原则是行政法的基本原则之一，也是建设法治政府的重要内涵。要求行政机关的具体行政行为都必须符合法律的规定，要求滥用权力或不当行使权力的行政机关和人员承担相应的责任。从立法规定及实践操作来看，在公路超限治理方面尚未建立起全面的联合监管机制，无统一的监管主体，目前仍表现为各自管理，缺乏协调，亟需从内外两个角度加强超限治理的监督检查。从外部而言，对于执法部门的监督应当以政府为主导，从行政监督、人大监督、司法监督、社会监督、舆论监督等多方面入手，“把权力关进制度的笼子里”，建立完善的监督制度，努力规范和制约执法部门的行政执法行为。就内部监督而言，要规范超限治理执法人员执法行为，严格依照法定程序执法，加强监督检查，建立健全执法工作责任倒查与追究制度，并落实到个人责任。