精准扶贫背景下四川藏区农民合作社发展路径探索

2018-05-25钟太刚

西藏研究 2018年1期

钟太刚

(四川省社会科学院，四川成都 610071)

一、研究背景

1844年，罗虚代尔公平先锋社在英国成立，它被公认为是世界上第一个合作社，距今已有一百多年历史。农民合作社在许多国家的农业领域占据重要地位，美国、德国、日本、以色列等国，80%以上的农场主或农民加入其中[1]，形成了完整、成熟的运作体系和特色模式。如美国的新一代农民合作社，日本、韩国和我国台湾等地的综合型合作社[2]。欧美发达国家合作社属市场化产物，依托市场规律不断发展完善，而我国农业合作社源于改革开放，更多属于政府主导，但是我国经济发展方向和国际趋势决定我们必须走市场化道路[3]。

精准扶贫背景下，有关农民合作社的学术研究集中在以下四点：一是合作社与扶贫的关系研究，包括合作社是反贫困最有效率的经济组织[4]、合作社是贫困群体实现脱贫的理想载体[5]、农民合作社同参与式扶贫的互动关系[6]、贫困地区农民合作社与农民收入增长的关系[7];二是合作社与机制扶贫的协同发展机制研究[8—9]；三是民族地区合作社发展研究[10—11]；四是“合作社+”扶贫开发模式方面研究[12]。总结梳理相关研究文献并结合实际调研获知的信息，农民合作社与精准扶贫两者是相互促进、相互依托的有机整体(见图1)。一方面，农民合作社是基于熟人社会的组织方式和运行方式，主体是广大农民，具有互助性、益贫性等特征，合作社作为中介组织可有效解决由谁来扶持、扶持谁的问题，实现贫困人口的有效识别和提高帮扶工作效率。合作社凭借内在运行机制和天然特征自然成为扶贫的理想载体。另一方面，精准扶贫为贫困地区投入大量专项扶贫资金、政策支持、人才支撑等扶贫资源，精准扶贫战略具有的“规模效应、治理效应、示范效应”*规模效应：国家政府专项扶贫资源与合作社社员自有的生产要素(劳动力、土地、资金等)相结合，壮大了合作社资本，有力推动合作社开展适度规模生产经营。治理效应：国家扶贫资金和人才进入合作社，强化了资金的管理和运用，更好地保障了贫困农户的合作权利，同时也带动社员学习和形成合作自治能力，推动合作社构建科学合理的治理机制和产权机制。示范效应：精准扶贫的各项举措，有力推动了合作社发展壮大，为广大农户带来经济效益，鼓舞了农民入社的积极性，增强了农户对合作社的信任，为合作社的壮大和转型升级再添新翼。为贫困地区合作社发展带来新的支撑。扶贫资源强力入驻有效解决了贫困地区合作社启动和发展资金来源单一问题，壮大了合作社发展基础，为实现规模化生产经营、贫困农民脱贫致富、农业农村发展带来了新的契机。关于协同发展机制、民族地区合作社发展和开发模式的研究也紧紧围绕合作社发展与扶贫关系展开，区别在于关注重点不同，精准扶贫背景下民族地区合作社发展路径方面的研究目前仍比较缺乏。

图1:农民合作社与精准扶贫关系示意图

随着国家扶贫战略的实施，农村发展获得更多政策扶持和资金投入，基础设施逐步完善，农民文化水平逐步提高且视野逐步开阔，加之互联网和移动通信的普及，我国农民合作社发展迎来新的历史机遇，近几年全国每年增加20多万个农民合作社(见表1)。截止2017年7月底，合作社数量达193.3万个，超过1亿农户入社，覆盖率达到46.8%*数据来源：《人民日报》2017年9月10日第10版。。在精准扶贫战略推动下，贫困地区出现了一大批由政府主导或牵头建立的农村合作社，正逐渐成为农民自组织中带动脱贫致富、促进农村一二三产业融合发展的重要经济组织。

但是在合作社迅猛发展，迎来良好发展机遇的背后，偏远贫困地区农村基础设施落后、合作社机制缺失、农民思想保守、要素禀赋分布不均等现象仍普遍存在。因此，在贫困地区合作社大量兴起的同时，如何保证合作社的存活率、收益性和可持续性问题；如何解决贫困村合作社产业发展同质性问题；如何防止盲目上马、过热、“空壳社”等问题，则需要进一步部署和考虑。因此，本文试图对四川藏区合作社发展中存在的问题展开分析，并在推动四川藏区合作社发展路径上做出探索，以期对各地方政府在推进合作社发展中有所裨益。

二、四川藏区农民合作社发展情况

(一)四川藏区农民合作社发展数量情况

国家扶贫开发纲要中明确提出各地方尤其民族地区要充分发挥生态环境和自然资源的优势，大力发展生态旅游产业以推动产业转型升级，扶持龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型经营主体，培育具有民族特色支柱性产业，助力贫困户脱贫致富。贫困村、贫困户退出指标当中有一项硬性指标，即集体经济收入指标，而民族地区集体经济收入主要是通过合作社来实现。目前贫困村退出考核标准要求民族地区(含享受少数民族地区待遇)贫困县(市、区)贫困村退出年度年底村集体经济经营性累计收入为人均3元，虽然达标要求比较低，实际上却把民族地区合作社发展推向了高潮。

表1:2014—2016年度全国农民合作社发展情况

数据来源：国家工商总局网站、《农民日报》整理数据。

四川藏区是全国14个集中连片特困地区，也是四川省扶贫攻坚“四大片区”*四大片区：秦巴山区、乌蒙山区、高原藏区、大小凉山彝区，资料来源：《四川省“十三五”脱贫攻坚规划》。之一，扶贫攻坚任务极其艰巨繁重。四川藏区作为扶贫开发的全局性任务，启动实施连片开发、整村推进、产业扶贫、藏区新居、易地扶贫搬迁、“千桥”工程等专项扶贫行动。但是受特殊的历史、地理、自然等综合因素制约，扶贫开发工作依然面临严峻形势，还未根本改变贫困“量大、面广、程度深”的状况，脱贫致富的基础十分脆弱，安全住房、稳定就业、持续增收、安全饮水等民生难题仍然突出，因病因残因灾致贫返贫的现象未根本扭转，扶贫开发进入啃“硬骨头”的阶段。精准扶贫背景下，四川藏区的农业合作社快速增加，到2016年6月四川藏区累计培育农牧民专业合作社3101个、家庭农场150个，新型经营主体蓬勃发展，覆盖了大部分藏区，带动了广大贫困户脱贫*数据来源：《人民日报》2016年8月24日第01、06版。。

表2:2014—2016年度四川藏区农民合作社发展情况

数据来源：阿坝州政府信息公开工作办公室、甘孜州工商行政管理局、《甘孜日报》、甘孜州政府办公室等资料整理(注:图表数据不包括木里藏族自治县)

如表2所示，以甘孜州为例，在精准扶贫和全域旅游发展战略推动下，农民专业合作社处于高速发展阶段。截止2016年底，甘孜州共有农民专业合作社2179家，其中2016年新增1025家，与上年同比增长97.2%。在新增的1025家合作社中，通过实施“脱贫攻坚”战略扶持和培育合作社484家，占新增合作社总数的47.2%。目前合作社主要以从事种植业、养殖业和农产品销售为主，占比92.4%*数据来源：甘孜州工商行政管理局《2016年甘孜州市场主体发展情况分析报告》。，近三年来四川藏区的扶贫开发，以及有针对性的培育和发展农林牧等特色产业而促使农民合作社保持高速增长。

(二)四川藏区农民合作社助力增收情况

为进一步把握四川藏区合作社在精准扶贫战略下的发展状况，围绕合作社助力脱贫增收，从贫困地区实现稳定脱贫需要建立优势主导产业或集体经济入手，笔者调研了四川藏区42个于2016年脱贫的贫困村。在本次调研的四川藏区42个贫困村中，每个脱贫的贫困村均有满足脱贫标准的集体经济，其中6个村通过土地流转实现集体经济收入，占比14.28%，土地流转主要方式有企业租地、出租沙石场等，人均分红收入114.53元；其余36个村集体经济收入来源均为通过合作社发展产业的方式取得，占比85.72%。农民专业合作社主要是开展养殖业、种植业、旅游业、劳务协作、农业机械等类型，人均分红237.19元(见表3)。此次调研的脱贫贫困村包括集体经济收入在内的人均财产性收入占比在5%-7%，大部分属于新建合作社，产业发展还未步入正轨，目前收益甚微。

表3:贫困村集体经济实现方式及人均分红收入情况

注：人均分红收入是年度累计分红收入，由于合作社多为新建社，社员分红一般是年底一次性分红。数据来源：调研问卷整理数据。

在36个农民专业合作社中，17个村开展养殖业合作社，占比47.22%，人均分红322.95元，纯牧区主要是养殖牦牛等，农区和半农半牧区主要养殖藏猪、藏鸡等。14个村开展种植业合作社，占比38.89%，人均分红207.08元，由于气候和市场对于种植业影响较大，难成规模和体系，加之投入较大，导致分红较低。临近城郊河谷地带主要种植蔬菜、远郊河谷地带主要种植油菜、海拔偏高区域主要种植青稞、土豆等。除养殖业和种植业合作社外，另外有五个开展旅游业、劳务协作、农业机械的合作社，占比13.89%，人均分红29.90元，由于旅游、农机合作社投入资金较多，且回收资金周期较长，致使收入较低。此外，因贫困村的自然地理位置、资源禀赋等差异，36个开展合作社的贫困村中，有12个贫困村建立了两个及以上专业合作社，占比33.34%，人均分红217.85元，建立一个合作社的贫困村年人均分红246.85元，收入差异主要是合作社初建立，投入资金和留存致使有多个合作社的分红暂时相对较低。

三、四川藏区农民合作社发展存在的问题

(一)合作社发展基础薄弱

一是地处偏远区域，基础设施建设滞后。四川藏区地处川西高原和山地区域，幅员辽阔，地理位置偏远，交通、通讯等基础设施发展相对滞后，客观上阻碍了藏区与外界的交流，制约着合作社开放发展。二是发展资源相对较少。藏区受自然条件的限制，海拔高，气温低，农业生产周期短，农作物单一，高原高山区域仅可开展高原牧业，河谷地带可开展农业或半农半牧业生产方式，同时藏区存在严重的“靠山吃山”现象，致使合作社发展缺乏丰富多样的农业资源。三是发展投入资金缺失。四川藏区大部分村落发展滞后，农民除了人力、土地等要素外可投入的资金极少，本次调研的所有贫困村，无论是城镇郊区村庄或是偏远沟谷村落，合作社均是依托精准扶贫政策和资金扶持建立的。以甘孜州为例，截止2015年农民合作社已达1051个，其中769个集中在东部四县(康定市、泸定县、丹巴县、九龙县)，占比73.2%*数据来源：甘孜州统计信息网《甘孜州关于开展农村集体经济、农村集体产权和村级集体资产普查方法专题调研报告》。，原因在于东部四县基础条件明显优于北部和南部。甘孜州合作社发展区域差异明显，而近两年，北部和南部快速增加的合作社多数是为争取扶贫资金、扶贫项目等。受基础发展条件的限制，四川藏区合作社的存活率成为主要问题，同时也导致合作社发展项目单一、同质化现象凸出，如表4所示，36个有合作社的贫困村中60%以上年人均分红小于100元，合作社发展基础十分薄弱，在较长一段时期内停滞不前，甚至有倒退的现象。

表4:贫困村集体经济人均分红收入梯度情况

数据来源：调研问卷整理数据。

(二)存在“应付式”合作社*“应付式”合作社：为套取国家政策红利、实现国家脱贫任务等上级安排而成立的合作社，形成实质上名存实亡的挂牌社、空壳社、干部社、一人社等。

农民合作社是在家庭生产经营基础上，致力于解决小农生产与广阔市场需求之间的矛盾，实现了帮助农民创收增收的目的，发挥了推动农业生产经营方式创新的功能，通过产业发展带动了农村社会服务的提升。但是，在数量快速增长的背后，虚假、应付、形式主义等现象也比较突出。这些应付现象主要表现在以下几个方面：一是部分合作社的建立仅仅是为满足集体经济要求，加挂了一个合作社的牌子，形式上存在合作社组织，实际上组织内容、组织体系并未建立；二是部分养殖合作社使用扶贫资金购买牲畜，由农民代养，不论牲畜养殖好坏，年底统一按一定收入记入合作社账簿，最后作为集体经济收入分红算入农民收入当中去；三是部分合作社虽建立，贫困户自然入社，未召开村民大会，非贫困户不知情且未入社情况时有发生，合作社自然成为村组干部自己操作运行的“干部社”；四是部分合作社的日常运营和利润分配由带头人做主，成为农村精英的“一人社”，社员权利未能体现，社员大会、理事会、监事会等合作社的组织机构空置，成为摆设。以甘孜州为例，2015年在册的1093户农民专业合作社中有21.4%未从事有效的生产经营活动，虽然合作社基本都在工商部门注册，而实际上绝大多数是“空壳”，全州只有100余个农民合用社在正常经营，经营较好的仅有20—30个*数据来源：甘孜州工商行政管理局《2015年甘孜州市场主体发展情况分析报告》、甘孜州统计信息网。。在本次调研的贫困村中，约15%的村人均集体经济年收入小于10元，仅满足国家脱贫要求，这些合作社几乎都是奔着扶贫资金而建的。各种“应付式”合作社致使运营无序、不透明，进而导致农民对合作社的怀疑和不认可，从而打击了农民参与合作社的积极性。

(三)合作社体制机制缺失

合作社是农村经济社会发展的一种有效的农村合作经济组织，要发挥合作社的功能需要建立良好的体制机制，就目前而言，广大农村地区合作社的体制机制还比较缺失，尤其边远民族地区情况更加糟糕。一方面，农村受年龄结构、知识结构和自我发展意识等方面的制约，使得广大农村地区缺乏有眼界、有专业知识的农民和职业经理人，而合作社建立、发展思路、社员壮大和经济效益评估等方面需要专业、系统的策划、组织和管理，合作社发展面临体制机制的束缚。另一方面，四川藏区由于地域特殊，发展旅游、农畜、农机等合作社前期投入资金量大，且资金回收周期长，更需要合作社带头人发挥聪明才智来增强合作社持续发展的动力。藏区农村职业经理人、致富带头人和有知识有眼界的人才严重缺乏，同藏区对口的企业组织和社会团体等也比较缺失，大部分合作社带头人由村支书等公职人员担任，由于工作内容繁多，合作社日常经营管理缺失、台账不完整等问题突出，进一步导致合作社缺乏系统管理机制，合作社发展大打折扣，流于形式比较普遍。

(四)合作社同质化现象突出

近三年来，四川藏区合作社几乎每年都是接近翻番的增长速度和令人兴奋的个案典型，然而通过深入基层调查走访，在走进村庄，访问过农户之后，才能真正捕捉到翻倍数据背后令人深思的问题，除少数村落凭借独特资源和专业带头人带动下建立起来的合作社发展前景较好之外，大部分贫困村合作社多属于“应付式”合作社，周边临近村落甚至整个县域范围内建立的合作社类型都相似，存在比较严重的同质化现象。此外，藏区许多集中在台地或沟谷平地的村落被划分为多个行政村，这些行政村资源禀赋、农业生产生活完全一致，却各自建立合作社，开展相同农业生产经营，村落之间相互竞争，未统一整合打造，使得合作社生产经营的农产品销路难、价格低。仍以甘孜州为例，到2015年11月底全州发展1051个农民专业合作社，其中种植业类391个，养殖业类550个，农机类17个，林果类70个，其他类23个，种植业和养殖业占比将近90%*数据来源：四川省甘孜州农业局。；从表2的数据可知这一比例还在上升，到2016年底，从事种植业、养殖业和农产品销售的合作社占比高达92.4%。同样，在此次调研的36个样本贫困村中，有31个村建立了畜牧业或种植业合作社。四川藏区合作社发展模式、内容与形式上大同小异，一味照搬现象严重，多数属于粗放发展模式，缺乏精深加工产品、新颖和精致包装，民族特色挖掘不深，品牌发展滞后。

(五)合作社难以链接市场

一方面，合作社“走出去”动力不足。四川藏区地势、地形崎岖致使交通、物流发展滞后，加之位置偏远使得运输距离远，这些因素导致藏区特色生鲜农产品、藏区独特生态产品难以快速流通到外界市场。同时，高昂交通运输费用或物流成本，使得藏区农牧业产品成本大幅上涨，极大地削弱了藏区产品的竞争力和吸引力。藏区农产品种类不丰富，以及合作社同质化现象严重、同行竞争激烈、销路难等问题，致使同种农产品盈利薄弱，收不抵支等现象大量存在，短期内靠政府补贴可获微薄收益，长久以来将极大打击社员的生产积极性。合作社与广大社员发展积极性不足，缺乏“走出去”的动力，外界市场难以打开。另一方面，市场“走进来”吸引力不够。藏区城镇人口规模小，本土需求较小，并且存在旅游发展体量受限，旅游产品包装低劣、品牌缺失等问题，旅游消费市场规模较小；对外界农业企业吸引力不足，缺乏“农超对接”“农社对接”支撑和相应信息与技术的指导，合作社的发展难以耦合市场。合作社与市场供需脱节，将难以形成稳定牢靠的利益联结机制或利益共同体，无法形成合作社与社员之间的稳定联接纽带。

四、四川藏区农民合作社发展路径

(一)明确界定合作社的“虚实”

在扶贫政策和资金的支持下，尤其民族地区政策环境更加宽松，建立合作社只需申请办理注册即可，奔着扶贫项目和资金而建立的“应付式”合作社、“空壳”合作社若不加以规范，势必助长其他合作社的“不作为”行为，从而损害广大农民利益。因此政府要明确界定合作社的“虚实”，即界定合作社数量背后发展质量问题，是否为空壳还是实体，这样才能更好将“好钢用在刀刃上”。一是沉到基层全面清查摸底，让村一级干部对辖区内情况进行鉴别，清除未开展生产经营的合作社。在合作社发展过程中要充分考察发展基础，始终坚持“一步一个脚印”，坚持新建一个合作社就需要做实一个、做成功一个、做大一个，摈弃“数量崇拜”。二是强化对扶持新建合作社的财政资金的监管，对合作社经济效益开展自评估和第三方评估，明确界定扶持“什么样”的合作社和“怎么样”扶持的问题，让扶贫资金和合作社“在阳光下运行”。三是明确界定各类示范社标准(包括国家级、省级、百强等示范社)，充分发挥示范社的引领示范作用，同时加大对有民族特色、有亮点、有前景合作社的扶持力度，不断增强其竞争能力。

(二)依托全域旅游发展合作社

一是大力发展旅游合作社。四川藏区拥有四川省50%以上的世界级、国家级旅游资源，旅游发展潜力巨大。2016年四川藏区实现旅游总收入443.4亿元，年均增长速度28.8%，比2010年总收入增长了4.6倍；农民从事与旅游相关行业的人均纯收入达到1.5万元以上，比四川省农民人均水平高出近5千元*数据来源：新华网四川频道2017年3月21日报道。。随着四川全域旅游发展战略的实施，四川藏区拥有丰富旅游资源的贫困村可创办乡村旅游合作社，积极融入区域旅游发展中，实现脱贫致富。具体发展思路有以下几点：1.引进企业或依托专业大户和农村致富带头人等牵头建立乡村旅游合作社；2.整合农民闲置房屋、土地、林地等要素，依托原有合作社开发旅游相关项目或新建乡村旅游合作社，农民以各类生产要素入股，形成“公司(专业大户、能人)+合作社+农户”发展模式；3.整合周边村落扶贫资源和区域发展要素，以合作社联社模式建立旅游合作社，以“政府+联合社+农户”模式组团发展。

二是助推农林牧合作社与旅游业融合发展。以甘孜州为例，近两年批发零售、交通运输、仓储和邮政行业、住宿和餐饮等服务行业、居民服务、修理以及其他服务业等以旅游业为基础的行业持续较快增长，2016年新增企业中，从事旅游行业有209户，占2016年全部新增企业的18.9%*数据来源：甘孜州工商行政管理局《2016年甘孜州市场主体发展情况分析报告》。。旅游业已逐渐成为藏区发展的支柱产业，从事种植业、养殖业和初级农产品销售的农牧合作社应转变发展思路，大力培育观光农牧业，积极发展特色民宿、特色餐饮和特色旅游农产品等，积极兴办“牧家乐”“藏家乐”“羌家乐”等实体经济，推进旅游业与特色农牧业融合发展，提升吃、住、行、游、购、娱的水平层次，加快构建全域旅游产业协同联动发展体系。

(三)助推农牧业产业化发展

目前四川藏区大多数农牧业合作社虽然已挂牌成立，但走的仍是分散型、粗放式小农户生产路线，较少形成集约化、规模化生产，农牧产品精深加工价值未充分体现，农产品附加值低。为提升藏区农牧业合作社发展质量和壮大发展规模，更好带动贫困户脱贫致富，必须坚持走农牧业产业化发展路线，把传统“生产导向型”思路转变为以“市场导向型”为主的发展思路，努力实现以农牧业产业化发展推动构建现代农业产业体系。一是建立合作社联合社。破除行政区划和“一村一社”发展思路限制，整合周边村落资源，大力开展村村合作，扩大合作社发展基础，开展适度规模种植和养殖，为种植业、养殖业的专业化、产业化发展奠定基础。依托各村或各合作社的特点，对农畜产品的生产、加工与包装、品牌建设、市场开拓等环节开展分工，以避免村落之间的恶性竞争，提升合作社产品的市场竞争力。二是积极引进龙头型精深加工企业。通过整合藏区各类政策，发挥政策集成优势，引进龙头精深加工企业，发挥龙头企业示范引领作用，解决藏区初级农产品“走出去”困难问题，同时也将提高农牧产品的质量和档次。三是大力发展本土农业企业。农牧合作社的健康发展需要本土企业的强力支撑，鼓励自身实力雄厚、发展前景较好的合作社扩大规模、拓展领域，建立精深加工企业，开发特色农牧产品、精致产品、生态产品和旅游纪念产品，延伸农牧业产业链、价值链。

(四)强化合作社品牌发展战略

品牌是农产品进入市场的关键因素，强化农牧业品牌建设，有助于实现农业产业结构的优化调整，有助于提高农牧产品的质量与安全水平，有助于实现农业增效、农牧民增收。截至2016年6月底，在四川全省62913家农民合作社中，有注册商标的合作社3935家，占比6.3%；通过无公害农产品、绿色食品、有机产品认证和地理标志的合作社3058家，占比4.9%*数据来源：《四川经济日报》2017年1月16日报道。。可见,四川省合作社的品牌发展非常滞后。同样以甘孜州为例，2016年市场主体报告中显示甘孜州共有注册商标4755个，但商标的含金量却不高，缺乏响亮的品牌，商标的经济效益能力有待提高。四川藏区合作社的发展除了推动产业化发展外，还应着重于品牌建设，围绕高原绿色有机、无公害和地理标志，在酒、肉、果蔬、茶、菌、水以及文化旅游中，挑选特色产品打造和培育形成品牌。合作社除了自身打造品牌外，可依托诸如“净土阿坝”“圣洁甘孜”等区域公用农产品品牌和依托龙头企业品牌进行宣传，并通过西博会、农博会等会展平台以及互联网平台大力宣传。

(五) 解决两个“一公里”问题

一是着力解决农产品进城“最先一公里”。随着四川藏区交通通达度的快速提升，物流和冷链体系则成为制约藏区农牧产品“走出去”主要因素。推动建成完整的农村物流服务体系、电子商务供应链体系，在农牧产品主要产地建设仓储和冷链体系，畅通农产品上行渠道，解决藏区农业供给端配套不完善的难题。二是努力畅通市场“最后一公里”。从调研四川藏区合作社的情况来看，每个贫困村几乎都建立了合作社，但是在发展项目和市场销路上却难迈出脚步。依托各类超市，推动“农超对接”；开设社区直销店，形成“农社对接”；依托合作社致富带头人、帮扶单位、帮扶责任人(结对亲戚)、村组干部等力量，对藏区农牧产品进行帮扶和宣传，努力开拓电子商务市场，拓展消费市场；临近城镇和旅游景区的合作社应围绕生产生活、旅游接待、旅游特色产品等开展农牧业生产活动。

精准扶贫大背景下，四川藏区基础设施大幅改善，农民脱贫致富愿望强烈，虽然存在软硬件上的制约、体制机制缺失和市场拓展等诸多问题，各地方政府应紧紧围绕藏区全域旅游发展战略，进一步强化合作社的发展质量，大力推动农牧业产业化，做响品牌，着力解决前后一公里问题，四川藏区合作社必将迎来良好的发展前景。

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