产业基础薄弱，管理缺乏宏观协调，资金短缺人才匮乏，产业配套设施不完善，这是陕西沿黄公路开通后沿黄各市县产业发展所面临的亟待解决的问题。建议成立宏观管理组织，强化战略统筹与协调；强化区域沟通协作，推进区域协调发展；加大资金支持力度，加强技术智力援助；完善沿黄公路配套设施，推进建设产业平台。

2017年8月28日，被誉为陕西最美“一号公路”的沿黄公路开通，带来了陕西沿黄生态城镇带发展的新机遇，开啟了沿黄生态城镇带经济发展的新时期。为了贯彻省委、省政府推进区域协调发展新战略，摸清沿黄公路建设及带动生态城镇带产业发展所存在的问题，提出促进沿黄生态城镇带产业发展的对策建议，陕西省社会科学院课题组分别于2017年11月6-10日、2017年11月26-12月1日，从大荔出发，先后赴合阳、韩城、宜川、延川、吴堡、绥德、佳县、神木1市8县开展座谈和实地调研。

沿黄生态城镇带产业发展存在的问题

沿黄公路的开通，有力地改善了沿黄城镇带交通条件，给沿黄城镇带产业带来一些新变化，尤其是给旅游带来明显激增的客流量。然而，沿黄公路带来的产业增长效应仍然较小，其存在问题和制约因素主要表现在四个方面。

1、产业基础比较薄弱，产业促增能级较低。

沿黄城镇带拥有世界独特的黄河自然景观，孕育着辉煌灿烂的中华历史文化和多彩绚烂的民俗文化，造就了红枣、苹果、土豆、小杂粮等优质特色农产品。然而，沿黄城镇带资源没有深度开发，尚未转化成特色优势产业。红枣产业面临品种老化、产品滞销，苹果缺乏品牌，价格低廉，小杂粮规模不大，效益不高；工业主要以能源开采和农副产品加工为主，呈现资源型经济特征；旅游业处于起步阶段，壶口瀑布、司马迁祠、洽川湿地、吴堡古城等传统核心景区虽具规模，但景区奚落离散不成谱系，旅游点线面共振效应尚未形成；文化产业发展滞后，黄河文化挖潜不够、展示不足，影视广播、文艺演出发展迟滞，文化创意、动漫游戏几近空白。因此，沿黄道路的开通不能超越其产业基础薄弱的客观事实，难以达到预想的产业促增能效。

2、缺乏宏观管理协调，面临各自为战的建设困局。

已经出台的《陕西省沿黄生态城镇带规划》从战略角度对沿黄城镇带发展给予了宏观性指导，但是从落实实践角度看，存在四大问题：

一是宏观管理组织缺位。各市贯彻落实《规划》的时序、尺度、标准不统一。榆林从自身市域角度制定了《榆林市沿黄生态城镇带实施方案》，渭南、延安两市尚未启动。总体上缺乏一个宏观管理组织对4市12县沿黄城镇带经济规划、开发建设、经济设施、创新就业、品牌塑造等重大事宜进行统筹协调和安排。

二是区域性指引不强。各市县普遍反映本地在沿黄生态城镇带中产业定位不甚明确，发展路径不明晰，并着手制定沿黄城镇带产业规划和旅游项目策划，但受制于视野、能力水平所限，规划普遍站位不高，文化挖掘不够，创意不足，项目规划设计趋同，面临区域产业趋同的风险。

三是面临资源割裂、产业趋同困境。秦晋两省共建黄河公园步履难调，各自分建黄河二碛、黄河瀑布、乾坤湾景区，独自发展大枣、苹果产业，难以形成“大景观”“大产业”联合开发优势。区县立足相似的沿黄资源禀赋，提出相近雷同产业项目，6个县提出发展黄河漂流，2个县发展黄河奇石馆，每县多处枣果采摘园，除个别特色镇外，城镇建设起步迟滞，风貌单一，产业特色不明显。

四是实际支持举措力度不够。尤其是对《陕西省沿黄生态城镇带规划》中提出的重大经济基础设施和重大产业项目，缺乏有效的资金支持、土地支持、科技支持和品牌塑造等举措。

3、资金短缺人才匮乏，严重制约转型发展。

沿黄城镇带内部经济发展水平差异极大，除过神木、府谷、韩城外，各县GDP以及人均GDP普遍低于全省平均水平。总体而言，沿黄经济带依然属于不发达地区，贫困人口集中，是一条经济凹陷带。沿黄城镇带虽然能源富集，但资本缺乏，人才匮乏，技术研发力量薄弱，要素仍然以资源、劳动力等基本要素为主。当前，沿黄城镇带正处于工业转型、农业现代化、旅游文化规划建设、区域品牌构建的起步发展阶段，面临文化创意挖掘、密集智力策划、巨额资本投入和新兴技术突破的巨大需求。但各市县财政收入捉襟见肘，面临艰巨的扶贫攻坚任务，建设资金缺口巨大，创新人才极度匮乏，缺乏产业起飞发展的基本条件，产业转型发展微弱乏力。

4、产业配套设施不完善，创新发展平台不优。

沿黄公路基本配套缺乏，辐射路网体系不完善，产业发展平台缺少，创新发展环境不优，制约着沿黄生态城镇带产业的发展和区域联动。突出表现在三个方面：

一是道路有待提升完善。沿黄公路全程等级以三级为主，所占比重65.8%，二级和一级公路比重分别为28.8%和4.0%，在韩城、吴堡、佳县等县城周边道路亟待三级升等拓展路面，承担县域经济副中心功能。沿黄公路延川、清涧段远离黄河，以盘山公路为主，路况复杂，影响沿黄旅游线路的高效衔接，亟待沿黄拉直改建。沿黄公路配套不完善，公路服务中心缺乏，相应的停车、加油、汽车修理、超市、餐饮、休闲等功能缺失。信息设施不到位，黄河峡谷部分路段（移动、联通、电信）信号不尽畅通，沿黄公路卫星导航尚未更新，影响游客驾车旅游出行。道路至沿途市县主要景点、村镇、园区等道路指示标牌系统不完善，制约了与沿途产业的联通互动。沿黄道路景观吸睛度不高，黄河文化特色不够突出，雕塑、绿植、电子屏、文化墙、路边小品等展示手段不足，与建设“畅、洁、绿、文、美”的旅游公路画廊和创建中国“最美”旅游观光路的目标仍有差距。

二是辐射路网体系不健全。沿黄公路功能定位是一条旅游道路，其他产业功能为辅。但就沿黄城镇带产业发展而言，亟待榆商高速南北大动脉的开通，配套形成沿黄经济带交通网络体系。当前，沿黄公路对外辐射连接道路体系尚未形成，与区域内的县城、重点城镇、产业园区、村庄的连接道路不完全接通，制约了沿黄公路对周边产业，尤其是文化旅游产业的带动辐射。

三是产业发展平台不优。沿黄城镇带省级工业开发区3个，县域重点工业园区17个，省级现代农业园区40个左右，约占全省的比重为8%、12%和11%。产业平台数量有限，园区建设相对滞后，园区管理运行体制落后，产业创新创业服务缺乏，产业集聚效应不强，行业龙头企业缺少，经济创新发展活跃度不高。

推进沿黄生态城镇带产业发展的对策建议

针对沿黄公路对生态城镇带产业促增效能不高的主要问题与制约因素，提出以下发展对策建议。

1、成立宏观管理组织，强化战略统筹与协调。

建议在省委、省政府层面成立沿黄生态城镇带发展管理协调办公室，由常务副省长担任主任，省发改委、住建局、交通厅、旅游局、文化厅、环保厅等职能部门和榆林、延安、渭南、韩城四市负责人担任副组长，12县主要负责人为主要成员，基本职能是统筹沿黄城镇带跨区域合作、生态治理与环境保护、规划建设、重大设施、创新就业、区域品牌构建与宣传等重大事宜。沿黄生态城镇带发展管理协调办公室常设于省发改委，定期召开区域协调会议。近期，重点启动编制和完善《陕西沿黄生态城镇带产业发展规划与县域产业发展指引》《陕西沿黄生态城镇带景观规划》《陕西沿黄公路提升与综合治理管理办法》等规划体系，强化指导各市县超前谋划、科学规划、规范有序发展。

2、强化区域沟通协作，推进区域协调发展。

一是强化秦晋省域合作。省委省政府尽快成立秦晋黄河国家公园管理协调办公室，着力推进秦晋联合申创黄河国家公园工作。依托陕西黄河经济文化发展研究会，借力中国黄河经济文化发展研究会、长江科学院国际河流研究所、中国保护黄河基金会等组织，加强黄河历史民族文化、民俗文化、水利文化、生态文化的研究，为打造世界名河文化和联合申报世界自然遗产和文化遗产做基础性铺垫。设立跨省县域合作发展先行区，推动府谷-保德、绥德-吴堡-柳林-吕梁、韩城-河津、潼关-灵宝在资源共享、文旅开发、农业协作、生态共建等方面探索合作经验。

二是加强区域市县合作。强化沿黄生态城镇带发展管理协调办公室职能，通过建立年度区域联动发展会议、常态化部门办公协调会等方式，建立区域沟通协调机制。强化规划指引作用，明确区域发展方向与特色，科学引导区域发展。探索建立沿黄生态城镇带重大项目专家委员会联审制度，聚焦重点，集中财力，加强重大项目的宏观指导，力推一批工程精品，打造标志性景区景点。

3、加大资金支持力度，加强技术智力援助。

一是加大资金支持力度。在省級层面成立陕西省沿黄公路生态城镇带产业发展基金，在榆林、延安、渭南市级层面建立相应发展引导基金，积极引导旅游、文化、新材料、节能环保等省级产业基金向沿黄生态城镇带倾斜，撬动社会资本共推沿黄产业项目开发，促进小城镇建设与红色旅游、乡村旅游等良性互动发展。

二是加强技术智力援助。建立高校县域经济联动发展示范基地，通过推广“一院一所”模式，实施科技镇长团计划（借鉴江苏省“科技镇长团”发展经验）、高校县域行业对口技术扶助计划、联合建立县域新型科研院所（借鉴深圳的新型科研院所发展经验）等创新措施，引导省内高校、科研院所建立黄河文化与旅游开发研究院、沿黄经济带红枣技术研发中心、兰炭技术研发基地、镁合金新材料研发中心等机构，鼓励省内陕文投、曲文投、陕煤化、陕有色等龙头企业设立实验基地、研发基地和技术开发中心，探索建立高校、企业与县域产学研一体化发展机制。

三是聚力打造区域品牌体系。省市共同支持沿黄城镇带，依托黄河资源优势和文化传承，以国际视野和营销渠道，与秦晋蒙联合整装打造“中华黄河文明精品展示区”“秦晋黄河文化公园”丝绸之路经济带文化旅游品牌，重点打造黄河瀑布、乾坤湾、史圣文化等精典景区品牌，围绕大枣、林果、杂粮、马铃薯等优势产品，打造“黄河臻品”区域特色产品品牌。

4、完善沿黄公路配套设施，推进建设产业平台。

一是加快完善沿黄公路建设。尽快完善沿黄公路管理体制，明确沿黄公路管理权属和责任。建议省上组织相关部门，研究加大支持韩城、吴堡、佳县等公路三升二等级改造；加快推进清涧、延川段沿黄公路拉直改建工作；积极推进公路服务中心合理布点与建设，进一步完善沿途停车、加油、汽修、餐饮等服务功能；协调三大电信运营服务商与电子导航服务商寻求解决信息不通畅的整体解决方案；完善道路至沿途市县主要景点、村镇、园区等道路指示标牌系统；启动沿黄公路景观整体提升规划工程，突出地域特色，打造“畅、洁、绿、文、美”的旅游公路画廊。

二是健全公路辐射路网体系。着眼区域经济发展、城镇建设与扶贫发展大局，积极构建沿黄公路与正在建设的榆商高速构成的黄河沿黄城镇带路网体系，将沿黄公路与各县城、镇村、重点园区的连接公路纳入其中并进行统筹规划建设，积极引导各市县协力推进建设沿黄公路最美乡村路网景观，更大地发挥路网对沿黄城镇带产业发展的辐射带动作用。

三是提升优化产业平台。通过产业链精准对接合作、管理运营体制复制推广、管理人才挂职交流等方式，发挥省内西安高新区、杨凌农业高新技术产业开发区、曲江新区等发达园区对沿黄城镇带园区的辐射带动作用。积极鼓励沿黄城镇带省级工业开发区升等晋级，重点支持县域重点园区基础设施建设与创新发展服务优化工作，强化产业集聚功能，打造创新创业发展基地。立足实际，挖掘特色，规划建设诸如芝川镇、壶口镇、洽川镇、党家村、赤牛坬、郭家沟等一批文化旅游特色小镇、名村。

课题组作者简介

曹 林 陕西省社会科学院经济研究所副研究员

杨 辽 陕西省社会科学院副院长

冉淑青 陕西省社会科学院经济研究所助理研究员

严 卫 就职于陕西诺尔产业规划研究院