白娟

摘 要：随着城镇化进程的加快，我国城镇社区的治理进入了转型时期。目前，我国的社区建设还处于发展的阶段，有很多制度都还不成熟，因此，探究城镇社区治理问题对推进我國基层社会，乃至经济与社会的全面发展都具有十分重要的意义。本文结合社区治理“U+B”模式理论，分析其在社区治理中居民缺乏治理能力的现状下所发挥的有效作用，同时，了解我国城镇社区治理转型所存在的问题。

关键字：社区治理；治理模式；U+B模式

一、研究背景

我国计划经济体制时期，单位是国家管理社会的重要载体，在单位体制之外，居委会以户籍管理为基础将非单位的人员组织起来进行管理。这种“单位制”和“街居制”是一种自上而下的“全权全能”的行政管理体制。随着单位界限的打破，社会管理的职能开始逐步向社区转移。要推动我国基层社会的发展，对城镇社区治理问题的探究是必不可少的，这也对我国经济与社会的全面发展具有十分重要的意义。

二、相关概念

（一）社区治理

社区治理主要是指各主体包括政府部门、社区非政府组织和社区居民等通过一定途径共同管理社区事务的过程。社区治理追求的是社区资源的最有效配置，强调的是社区各个主体之间清晰的权责关系和共同的协调合作，使得社区持续稳定发展。社区治理是多元主体，强调居民参与，形成互动式的治理结构。

（二）社区治理模式

狭义的社区治理模式是指，由社区治理的相关组织机构及其管理特定的职能组成的社区治理活动得以有效开展的物质载体和运作方式。所以笔者认为社区治理模式就是在对社区管理过程中总结出的可以被其他社区所借鉴并形成一种有效的治理范式。社区治理模式主要由社区环境、社区结构、党的领导和政府职能、市场的作用、工作者的角色、组织的发展、服务的对象以及社区的资源状况等要素构成。

（三）“U+B”模式

社区治理“U+B”模式理论是由北京师范大学社会发展与公共政策学院社会公益研究中心的赵小平博士和陶传进教授在《社区治理：模式转变中的困境与出路》一书中提出的一种构建现代社区的操作化思路，从公共管理的视角切入，分析了当前社区核心问题，对于中国社区治理有很大的实践意义。

“U”是指社区外精英组织（Upper-level organization），其中政府通过顶层的帮助，将支持表现为权力的分配。“B”是指社区自我组织（Basic-level NGO），是居民形成责任主体的自我组织。“U+B”模式将两类组织的功能关联起来形成一个统一的治理单元，途径就是社区外的精英组织进入社区对自我组织施以帮助，促进社区自我组织的建设，使社区自我组织内部逐渐承接服务居民的功能。

三、社区治理中的“U+B”模式

从公共管理角度讨论社区，关注的是公共服务的提升和社区治理的问题。我国传统的社区没有市场组织，是以人情关系构建起来的社会网络，依靠面子、声望和权威等，构成的生产生活共同体，具有联系乡情、治理公共事务的职能。现在，这种传统的社区治理模式已经转变为一种新的社区治理制度，由于市场经济的深入和各类社会组织的发育，“人情”不再是维系社区的纽带，取而代之的是正式的组织对社区的治理，现代社区也发展为组织化和纯粹情感的共同体。

在“U+B”模式中，两类组织形成一种资源与功能间的互补关系，集中表现在U组织更擅长于在社会中筹集资源、塑造良性的政府与政策环境、帮助把握社会运作的原则性问题、提供行动价值观、提供必要的硬件支持；而B组织的特长则在于内部的工作，动员社区参与。二者的搭配，形成了一种社会机制的完整模式。

社会治理的目标是公众实现自治，而“U+B”模式首先既实现了社区公共事务的治理功能，也提升了公共自我组织的能力，加深集体利益的发掘程度，同时促使公共治理的门槛降低，公共事务能够更有效的完成。其次，U作为支持者角色，使得社会效果在参与、民主、自我负责、政府卸去责任负担等意义上，趋于公共作为独立主体自我治理的情形。B是责任主体角色，使得公共自我能力逐步提升，从而达到真正独立的社会自我治理。最后，“U+B”模式的较大弹性和长期存在，促使B不断成熟，通过U实现“兜底”作用。

“U+B”模式的核心在于两点：第一，政府与社区自我组织的双轴关系。政府与社会之间不是简单的控制与被控制关系，还存在着另外一种关系，即支持与不支持的关系。理想的政府与社区的关系模式是“政府支持，但不控制”。政府在社区民间组织的发育当中可以发挥积极地作用，在更广更高的领域表达自己。第二，专业机构带动社区自我组织的发展。社区之外的一些专业性机构也是可以充当组织的角色，尤其是一些相对成熟的非政府组织或者是有经验的研究机构。他们在与社区居民互动的时候，凭借着的是人性化专业性的方法，而不是金钱激励。“结构”理论不同于其他理论之处在于，提出了一个可操作的思路，明确了政府与社区自我组织应有的关系。在我国社区自我组织发展很不成熟的情况下，具有一定的实践意义。

四、“U+B”模式运用中存在的问题

（一）“U”的角色不到位

一般城镇社区的工作量过大，人员有限，而街道办将大量的行政事务下放到社区，并且最后都要由社区来落实。这就存在着有职、权的地方政府部门“管得了看不见”，无职、权的街道办事处“看得见管不了”，使得社区管理和执法职能分隔，多头管理与多头执法的矛盾突出。同时，政府对于社区治理缺乏社会协同，部门分割的体系，造成“条散块虚”，导致行政效率低下。

（二）“B”角色发育不够

“B”角色的发展主要集中在互益性组织的领域，公益性组织的成分较少。其中，互益性组织主要集中建立的是最容易建立的组织上面，比如文化、娱乐、体育类组织。这类组织虽然在促进社区文化建设方面有积极意义，有助于社区居民精神生活的丰富，但是自我治理能力相对较差，没有涉及公共权益和公共服务问题，只停留在易于操作的简单阶段。

参考文献

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[4]赵小平，陶传进.社区治理：模式转变中的困境与出路[M].北京：中国人民大学出版社.2009

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（作者单位：中央民族大学）