刘宇红

为强化城市总体规划的战略引领和刚性控制作用，2017年9月，住房城乡建设部出台《关于城市总体规划编制试点的指导意见》。《意见》公布了全国15个试点城市，江苏南通是其中之一。新一轮城市总体规划应该怎么做？南通市正在积极探索。

城市总体规划作为城市规划工作体系中最高层次的规划，是城市发展的总纲、建设的蓝图和管理的依据。中国特色社会主义进入新时代，全国上下新一轮的城市总体规划编制工作也拉开了帷幕。新一轮总规编制试点工作，是重在推动规划理念创新、规划方式改革与规划体系完善的一项引领性工作。根据住房城乡建设部统一要求，南通市城市总体规划编制试点工作从2017年8月份正式启动，按照高效、透明、民主的原则稳步推进，进展良好。

高起点定位，以新理念开启新总规

南通从贯彻落实党的十九大精神、创新新时代城市总体规划编制工作的高度，坚持城乡统筹，落实“多规合一”。坚持以人民为中心的发展理念，突出“产、城、人”融合、和谐，完善城市要素支撑体系。

统筹交通、人口、用地、市政、生态等重要布局。以建设全国性综合交通枢纽为目标，既考虑区域通勤需要，更考虑核心资源和公共服务的共享需要、产业和城市发展的物流需要、不同交通体系之间的衔接需要。充分研究交通对城市人流、物流、信息流的汇集聚变作用，明确规划目标和阶段性考核目标。本着有利于提高产出效益、聚集和吸纳人口、提高中心城市首位度等原则，对人口、用地、地区生产总值调控方案进行深化研究。

加强“一城三镇”历史文化保护。在传承、发扬张謇城市规划理念的同时，本着“敬畏历史、修缮保护、改善民生”的思路，积极稳妥推进寺街、西南营和唐闸、天生港等历史文化街区的保护利用。

积极打造城市特色空间。落实《江苏省城市空间特色战略规划》，实施“生态+”战略，保护“江海山河岛”的自然生态基底，增加滨水环境、公共绿地等城市公共开敞空间，塑造“江海绿城”。

构建江海联动的生态网络。落实长江保护，建设沿江生态廊道；加强沿海保护，促进沿海经济带绿色发展。组织国土、海洋、环保等部门与总规编制项目组对接沿江沿海岸线利用规划，就主要内容逐项进行对接。

高效率推动，以新机制统领新总规

成立高规格的总规编制领导小组，坚持城市总规“全市编”，创新机制，整合资源，凝聚合力。

充分利用领导小组机制，积极调动部门资源协调推进总规编制工作。成立由市委书记、市长任“双组长”的城市总规编制领导小组，负责总规修编试点重大事项的指导和决策，形成党委管总、政府负责、部门协同的齐抓共管格局。市政府分管领导负责牵头常态化推进总规修编日常工作，全程指导和协调；市规划局为汇聚众智、形成广泛共识，创设“总规与众堂”这一载体，定期把脉总规编制中的重大问题，为总规编制提供智力支撑；规划、发改、国土等38个部门负责具体工作的正常协调推进。确定规划、发改、经信、国土、环保、交通、建设、港口等8个部门作为核心工作组，负责重大事宜的即时沟通协商，确保内容沟通到位、思想认知到位、技术辅导到位、任务落实到位。

充分调动社会资源，积极探索建立专家咨询团和公众参与机制。完善专家咨询和公眾参与的“1126”工作机制，构建强大“外脑”。聘请多名国内著名城市规划学者为城市总规编制顾问，组建由10名成员组成的公众参与咨询团、分阶段邀请10名市民代表参与规划编制全过程，建立线上线下2个宣传平台，开展6大类公众参与活动。

充分利用试点政策优势，积极探索总规编制改革新路径。部、省主管部门领导对南通市试点工作高度重视，大力支持，多次组织技术辅导、成果交流、方案研究及工作指导。市规划局支持规划编制单位从技术层面开展对接，多次组织局机关相关人员以及项目编制组成员考察学习，先后赴深圳、广州、厦门等地学习总规编制改革相关工作和“多规合一”信息平台建设经验。

高要求编制，以新内容诠释新总规

南通城市总体规划内容以住建部试点文件为指导，认真学习北京、上海、广州等城市经验，立足江海交汇的基本特征，突出市辖县（市）的基本特点，遵循区域协同的基本理念，打破原有固有模式，根据事权划分和管理权限，将城市总体规划内容划分为“条块结合”的若干部分，构建了“一个文本、一个平台、一套体系、一套机制”总规成果体系。

主动对接服务上海，谋划城市发展战略定位。长江经济带建设、长三角一体化发展等国家战略以及上海2035、扬子江城市群等重点规划，都赋予南通发展新定位。在此背景下，组织编制《南通·上海大都市北翼门户城市战略规划》，主动对接江苏“1+3”功能区战略实施和省委省政府对南通建设上海“北大门”的战略定位，认清南通的责任和担当，统筹优化中心城市空间、市县空间、城乡空间、城市生态空间和江海空间，重点谋划好过江通道、高铁与机场、港口问题。经过几轮对接，务实提出南通发展愿景及战略目标。

落实功能区战略，基本划定全域“两线三区”。坚持下辖县市“两线”均由各县市自己划定，规划部门给予前期指导、中期检查及后期调整等全程跟踪。针对“两线”叠合形成的矛盾，以刚性控制、保障发展、预留弹性为原则，充分调动下辖县市自身内动力，在充分尊重各区各县（市）发展诉求的基础上，按住建部技术要求严守底线，统筹协调，上下联动反复研究，得到各区、县（市）的大力支持，基本形成市域“两线三区”划定的初步成果。

遵循国家生态保护要求，优化沿江沿海岸线管控。根据住建部对南通沿江沿海岸线保护利用提出的相关要求，在总规编制中，一方面以长江大保护为导向，优化“三生”空间占比。增加生活空间，减少生产空间，放大生态空间的生态效益，坚决腾退与生态红线相冲突的功能。另一方面以沿海生态保护为导向，加强沿海陆域生态保护，加强沿海岸线的开发建设引导。市规划局与市国土、环保、港口、海洋等部门及下辖区县（市）多次对接沿江沿海岸线利用规划，保证规划落地。对沿江沿海岸线根据现状逐段提出优化方式，提升生态、生活岸线比例，减少生产空间要求，确保生产岸线比例控制在50%以内。

构建科学指标体系，探索建立考核机制。围绕引导城市发展由外延扩张向内涵提升转变，落实住建部“量化总规、指标管控”的要求，深入开展指标研究和考核机制的制定工作。市规划局积极与各部门对接，并由发改委牵头，在加强2020、2025、2035等关键节点数值分析测算的同时，对指标名称、指标内涵进行了深化研究，初步构建了45项指标，6项为特色指标。同时，为落实“一年一体检，五年一评估”相关要求，由市发改委牵头，根据指标体系，组织编制分阶段、分年度的考核机制。

坚持规划统筹，不断完善“多规合一”信息平台。作为总规的并行成果，按照住建部《“多规合一”信息平台建设指南》要求，高标准构建了覆盖23个部门包含142类要素的空间大数据应用与管理体系，并从图纸绘制、信息共享、并联审批、实施监督、评估考核、服务公众、辅助决策和扩展应用八个方面开展南通市“多规合一”信息平台建设工作，使“多规合一”信息平台成为市委市政府辅助决策的强大工具与长效机制。

（作者系南通市规划局局长）