陆红波

摘 要 基本农田是按一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。那么我国征收基本农田的补偿标准是什么，执行效果如何呢？笔者通过对国内外相关报道综述发现，我国对土地征用补偿是按照土地原有用途进行补偿，部分地区率先引进了货币补偿安置与留地及不完全货币化补偿安置相结合的创新模式，但是我国土地征收补偿仍存在一些实际问题，值得继续关注。

关键词 基本农田；征收；补偿

1 引言

目前，虽然我国土地征用补偿安置工作有了显著改善，土地征用补偿标准得到了明显提高。但是在工业化水平及经济持续发展的推动下，土地征用速度、规模及范围越来越大，土地补偿引发的问题和激化的矛盾仍是屡见不鲜。

基本农田是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，是耕地最精华的部分，是保障粮食安全底线的最重要的红线。从经济角度考虑，保护基本农田能起到保障国家粮食安全的作用；从政治角度考虑，保护基本农田能起到保护农民权益和维护社会稳定的作用。然而，我国正处于城市化进程中，基本农田的数量不断减少、质量不断降低，在这种趋势无法逆转的情况下，如何控制基本农田减少的速度、给予被征地农民合理的补偿就成为关键问题。

2 基本农田征收的标准问题

《土地管理法》、《土地管理法实施条例》仅规定了耕地征收的补偿标准，且该标准过于原则，可操作性差。依照上述法律规定，征收耕地的，应当给予被征收人土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费为该耕地征收前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费最高不得超过平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费最高不得超过平均年产值的30倍。另外，对于已经确定征地区片综合地价的地区，应当按照综合地价进行补偿。

通常来说，基本农田作为耕地中的最精华部分，承担着保证粮食产量的重要作用。但是，上述补偿标准并未体现出土地质量方面的差异，突出基本农田的作用。为了纠正此问题《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）要求“经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行”。因此，征收基本农田的，应当按照被征地前3年平均年产值的30倍补偿或按照征地区片综合地价确定的标准补偿。

3 基本农田征收的补偿问题

3.1 土地征收补偿标准低、补偿方式单一

近年来，相关数据显示，居住消费的增幅稳居前几位，然而，土地征收补偿标准仍然是围绕政府的定价，标准低，这样导致房价与补偿标准之间形成了巨大的差价，最终没有使被征地农民得到利益，反而使问题更加突出。我国土地征收补偿一般都以现金为主，有些采用现金和劳动力安置相结合的方式，但都没有考虑土地征收对被征地农民造成的长远影响，土地作为农民生活安全感的重要支撑，农民的文化程度和劳动技能整体不高，现金补偿只让农民一时拥有大量的现金，短期内生活水平大幅上升，但是当这些补偿款使用完后，农民的生活将得不到任何的保障，生活水平下降。

3.2 土地征收补偿范围较窄

土地征收范围是政府对征收土地及财产进行补偿的一个范围限定，发达地区和不发达地区在征收补偿范围上存在差异，但是都存在范围较窄的问题。土地征收对被征地农户造成的影响不单单是一个方面的，那么补偿范围不应当仅仅根据土地征收的标的物，更重要的是应当根据被征地人所受到的损失。应当综合考虑土地征收给被征地者带来的综合损失，并进行补偿。补偿的目的就是为了减少对被征地者造成的损失，如果仅仅做出简单的补偿，那么这种补偿矛盾是难以解决的。

3.3 土地征收补偿方法及执行尺度不一致

为了有效解决我国土地征收问题，很多地區都采取了变通方法执行相关土地征收的问题，这样就导致各地对土地征收补偿的执行在方法上各有迥异，甚至同一地区在不同的时期和范围内的补偿方法也是各不相同。有些地区对于征用土地存在手续不全问题、新建的没有拆迁的旧屋都不给于补偿，但是也有根据具体的实际情况作出区别对待的。这样，补偿的方法和执行的尺度不一致，必然会给土地征收补偿安置工作的顺利开展造成影响。

3.4 征收土地缺乏科学的价值评估方法

我国土地征收拆迁补偿计算的基础数据由政府制定，政府制定的这些基础参数，是根据一定年份的调查数据而来的，由于成本原因，往往很多年变动一次，与市场价格相比具有很大的滞后性，无法适应市场的变化。仅仅评价土地的产值，很容易造成与土地真实价值的差异较大。我国在评估实践中，主观性较强，主要是根据各种条件进行估价，缺乏一个理论模型。所以土地评估不能简简单单就是产值倍数法进行评估，而是要结合实际情况，综合考虑各种因素后，确定一个评估方法。

4 土地征收补偿问题解决对策的思考

通过对土地征收补偿存在问题的研究，提出解决这一问题的对策建议，对保障被征地者的切身利益、减少社会冲突、建设和谐社会具有十分重要的现实意义。

4.1 建立土地征收弹性补偿标准

土地征收补偿标准不该是一成不变的，随着经济的发展，应当以市场价格为参考来确定补偿标准，以解决土地征收补偿标准低，被征地农民满意度低的问题。首先，可以在不违背国家相关法律法规的前提下，以市场为导向，将土地的市场价格作为参考，真正实事求是的面对补偿标准与市场价格的差异，并采取措施来弥补这一缺口。补偿的多少还是被征地农民最关注的问题，这一标准提高了，那么有利于征地工作的进行。其次，在确定土地补偿标准的时候，不仅是表面的“变通”，采取差异化的补偿标准，应当将区域发展状况、城市消费水平、城市居住消费等问题综合考虑进行“变通”。

4.2 丰富土地征收补偿方式

尽管一些地区率先引进和尝试使用一些新的補偿方式，但是我国整体存在补偿方式单一的问题。通过对国外相关文献研究和国内先进地区经验启示，丰富土地征收补偿方式可以从几个方面进行：（1）留地安置。为被征地农民划定生产经营用地、农业用地、开发市场用地等，保障被征地农民的后续生活收入。（2）就业安置。增加转业培训，提高被征地农民服务技能，为被征地农民提供相关非农就业信息。（3）社会保障安置。健全社会保障，将被征地农民纳入社会保障体系，这可以有效解决其后顾之忧。

4.3 选择征收土地的科学价值评估方法

基准地价的评估既是土地税收和收益分配的标准，也是国家对土地价格进行宏观调控的重要依据。在评估农用地基准地价时，应首先进行调研，了解土地情况，利用两种以上评估方法进行基准地价评估，对结果进行相互比较修正，得到科学合理的估价。对于农用地基准地价评估，主要有样点地价求基准地价法、定级指数模型法和基准地块评估法。样点地价求基准地价法，包括：（1）收益还原法，只适用于有收益且容易计算的农用地价格评估。这是一种将待估农地的纯收益以一定的还原率还原为评估基准日总收益的方法，如果宗地无收益时，该方法的局限性就体现出来了。（2）评分估价法，以影响农用地收益的因素为起点，以确立农用地单位分值价格为前提，利用评分的方法，建立适当的函数关系式，适用于对所有农用地（尤其是大面积农用地）价格的评估，也是一种科学合理地利用收益求农用地基准地价的方法。（3）市场比较法是以替代为原则，以比较修正为思路求待估宗地在评估基准日地价的方法。该方法适用于所有农用地（尤其是在有大量的交易案例的区域）基准地价的评估，具有明显的现实性，说服力较强，最能体现待估地块的市场价格。但是，为得到合理、准确的结果，要求大量的交易案例，同时要求评估人员经验丰富，知识涉猎面广。（4）成本逼近法，是把所有土地的费用（包括农用地取得费、开发费、增值收益、税费、利息、利润）相加得到土地价格，一般适用于新开发农用地（例如市场较小、成交案例少、相关交易资料较少等情况）的评估。由于评估农用地价格主要考虑其效用因素并非是成本，所以在评估农用地基准地价时需作出修正。（5）剩余法是一种粗略评估农用地预期地价的方法，在市场不发达（即不易采取市场比较法）时适用，该方法最适用于新开发农用地的价格评估，但是不同评估人员的评估结果也不一样，因此剩余法评估结果的准确性较差。

4.4 切实加强征地补偿费的监督和管理

农村征地补偿费的分配、使用和管理，事关被征地农民的切身利益和长远生计，事关农村社会发展与稳定大局。因此，要建立征地补偿费分配公开制度；建立征地补偿费分配听证制度；实行严格的征地补偿费分配、使用和管理制度；建立征地补偿费监督制度；建立征地补偿费责任追究制度。

5 结束语

综上所述，土地征收补偿存在补偿标准低、补偿方式单一、补偿范围狭窄、补偿方法及执行尺度不一致、缺乏科学的价值评估方法等问题。应建立土地征收弹性补偿标准、丰富土地征收补偿方式和选择科学的农村土地征用价格评估方法，只有较好地反映了农村土地流转的价格，这样才能解决土地征收补偿存在的问题，保障被征地农民切身利益。

参考文献：

[1]李中。农村土地征用价格评估方法与实证分析——以湖南隆回县桃洪镇为例[J]，邵阳学院学报（社会科学版），2012，11（5）：36-39

[2]董楠。小议农村土地征收补偿问题[J]，农民致富之友，2016，6