黄鑫

摘 要：经济发展中城镇化的推进为农村人口逐渐融入城市，带动城市的发展起到了积极的推动作用。十九大报告也肯定了我国在城镇化进程中所取得的显著成就――“城镇化率年均提高1.2个百分点，8000多万农业转移人口成为城镇居民。”两大战略的提出也为未来工作的努力方向提出了明确的指向。但是不可否认，在城镇化的进程中仍然存在着很多的问题，其中如何引导农业人口顺利的过渡进入城市是一个包含多个方面的复杂命题。本文以城镇化进程中城镇化率的计算提出问题，对农民工群体由于户籍制度限制所引发的社会福利非均等化为例来进行研究，以期可以更好地研究城镇化推进过程中的问题。

关键词：城镇化 ；农民工；户籍 ；非均等化

随着我国经济发展不断进入新的阶段，伴随而来的城镇化进程也在不断提高，但所引发的一系列问题却不容小觑：环境污染的加剧、社会矛盾的激化、土地问题如何统筹、新产业如何升级等，都制约着我国进一步的发展。据统计数据显示，目前我国的城镇化率为57%，而城镇化率的计算公式为：城镇化率=城镇人口/总人口（均按常住人口计算），但是这样就出现了一个问题，即统计局公布的57%的城镇化率是包括那些常住农民工在内的，但其并没有享受到均等的城市基本公共服务的待遇。所以，统计口径的选择并没有反映社会真正意义上的“城市人口”。

因此，农民工如何得到有效的安置是未来经济工作的重心所在。本文主要选取了农民工群体作为研究对象，通过对他们在进城务工时所面对的户籍限制问题从而引发的福利非均等为切入点，来探究戶籍制度应如何进行改革，并寻求应对措施。

一、相关概念界定

（1）城市化与城镇化。“城市化”一词首先由西方学者提出，其基本含义为“以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史演进过程”，具体包括了在此地域上的人口职业的转变，人口生活地域的迁移，以及土地等生产资料的转移等等。 “城镇化”则是中国相关学者根据中国国情将“城市化”的含义加工而来的，从一定的意义上讲，“城镇化”是一个具有中国特色的概念。

（2）农民工。农民工是指户籍仍在农村，进入城市务工或从事非农业生产性劳动超过六个月的劳动者，而农民工又依据其就业范围是否在户籍所在地的城市分为本地农民工和外出农民工，本文所研究的对象主要为外出农民工，即这些农民工的户籍地与其务工地相距较远，不同地区不同的户籍政策的差异可能对这些农民工产生更大的影响。

截至2016年末，中国农民工数量已经超过了2.8亿，按照目前的经济发展的趋势预测，未来农民工的数量将会超过6亿，他们如果长期处于夹层中生活，受到二元经济结构的影响而享受不到应有的社会福利等一系列保障，将会引起社会矛盾。

二、农民工户籍涉及的社会福利差距

（1）义务教育差距。在中小学教育方面，城市的教学硬件和师资力量优于农村，这是毋庸置疑的，但是随着近几年“学区房”的热潮，从一个侧面映射着可能连本地居民都不能完全地享受优质的教育资源，更不要说外来的农民工子女了。《2016年全国教育事业发展统计公报》显示，2016年全国义务教育阶段在校生1.42亿人，其中在校生中进城务工人员随迁子女共1394.77万人，占比9.8%，是一个非常庞大的群体，此外，除了初级教育阶段，发达地区的高考制度也非常严格，许多外来人口只能回原户口所在地高考。

（2）住房制度差距。国家出台经济适用房的出发点是要解决低收入群体住房难的问题，但是高门槛却将农民工排除在外。2017年经济适用房申请条件规定，申请人应具有本市户籍，且申请人和共同申请人不拥有任何自由形式的住房和建房用地。同样的，根据《住房公积金管理条例》，住房公积金的缴纳仅限于城镇的企事业单位的在职职工，也就意味着非本地户籍的农村户籍的非农业从业人员，是不需要缴纳公积金的，也无法取得公积金的保障。

（3）五大保险制度差距。农民工群体普遍的文化水平比较低，且流动数量大，因而其就业主要有以下特点：职业转换周期短，能够迅速上岗；岗位所需要的技术含量水平低；工作环境恶劣；劳动强度大，远远超过八小时工作时间的限制；极易受到身体以及精神上的伤害；受到侵害之后的维权意识淡薄，即使有维权意识，高昂的维权成本和相关知识的欠缺也使他们放弃追偿。

由农民工所从事工种的特点来看，长时间的劳动使他们落下了许多病根，但是我国目前的医疗保障体系还存在着一定的欠缺，造成了许多农民“有病不敢看”的局面。现行的城乡居民医疗保险存在两个显著的局限性：一是报销比例偏低，且名目繁多，不在名单上的药品不可报销；二是便携性差，异地看病且不方便。此外，失业保险和养老保险，在农民工这里也得不到充分体现。一是农民工法律意识相对淡薄，许多企业老板通过支付高工资来逃避交保险；二是农民工具有流动性，凝聚力和向心力较弱，具有“候鸟”特征，工作并不固定。所以，为农民工缴纳全部保险费用的企业少之又少。

三、我国户籍制度改革的困境

（1）户籍制度下公共服务财政支出的成本问题。我国的地方性公共财政支出的大部分是由地方政府自己承担的，中央财政补贴的部分所占比重很小，而接纳外来流入人口并赋予其均等的权利，就意味着地方政府要自己买单，所以地方政府的积极性并不高。

由上表可以看出，在教育的公共服务的提供中，地方政府的负担比例近几年一直在94%左右，远远高于中央财政负担的比重。

（2）落户政策的放松覆盖面狭窄问题。在公共服务和社会保障分权制的责任下，地方政府如果要放松落户的政策， 必然会首先优先选择高知识、高技能人才，即能为当地发展做出一定贡献的人才，而不是知识技能相对较低劳动力人口。以上海市为例，2017年公布的最新的落户政策中，针对普通劳动者的落户政策中仅“积分”一项，年龄积分、学历积分、专业技能积分等都使得农民工较难满足。

（3）户籍制度的改革与城镇管理体制的衔接问题。我国正处于工业化、城镇化改革的纵深发展时期，城市人口的形态也是不断变化的，但现行制度的行政级别的划分是历史形成的，大大制约了人口规模增长的潜力，大城市由于区域环境承载量的限制不能够接纳更多的人口，而发展潜力巨大的中小城市因为行政体制的限制而不能被定义为大城市，抑制了户籍人口的增加。

（4）户籍制度改革中土地的处置问题。在中国农民的观念中，土地不仅是一种生产的资料，更是情感上的依赖。但是，很多地方在推进户籍制度的改革时，实行了以土地换户口的探索，要求在申请落户的同时或在一定过渡期后退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，引发了农民不满的情绪。

四、关于推进户籍制度改革措施的思考

（1）改革公共服务支出中分担比例分配，提高中央政府比重。由世界上大多国家的发展经验来看，在社会福利保障中，中央政府承担的比例较高，我国想要推进改革，就必须进行中央和地方公共财税体制改革，健全公共教育、医疗的成本分擔机制，重点补贴流入人口需求大的项目建设，力求做到地区公平。

（2）剥离户籍上附着的社会利益，弱化户口价值。现行的户籍改革之所以困难，流动人口落户之所以艰难，归根到底是户口上附着的社会利益太多，新入户籍会瓜分本就不足的社会福利。因此，未来户籍制度改革的核心就是“减负”，将户口上的各种福利进行分解，还原户籍仅作为一种人口管理的工具作用，促进城乡公共服务一体化、均等化，逐步削弱户口的价值。

（3） 政府完善相应配套城镇管理体制，加强公共服务。改革开放之后的劳动力的自由流动促使新中国成立之时设立的行政管理的层级制度发生了一定的变化。许多小城镇的人口规模大大超过了设定的初衷，但是行政级别在一定时期中的固定使得机构设置不能满足管理的需要，最多只能照顾到也是不断增加的户籍在册人口。因此，要根据人口规模改革政府机构和人员编制，弱化行政级别制度，在一些流动人口比较多的地区，可以设立省直管等方式，来逐渐探索管理体制改革的方向与路径。

（4）妥善安置离地农业人口，保障其基本权益。农民工进城务工是为了获得更好的物质生活条件，但并不意味着他们选择放弃土地上的一切权利，法律赋予农民附着于土地上的财产权利是神圣而不可侵犯的，对于那种迫使农民拿土地换户籍的行为要严厉制止，严格遵守物权法和土地承包法，以解决农民在农村集体地上经营权、抵押权以及处置权和收益权，改革的方向可以向流转的层面靠近，但是要在法律允许的范围内进行，且充分尊重农民个人的意愿，确保他们的基本利益得到保障。

参考文献

1.王列军，等.完善城镇化进程中的社会政策.中国发展出版社，2013（06）.

2.李铁，乔润令，等.城镇化改革的地方实践.中国发展出版社，2013（03）.

3.易鹏.中国新路――新型城镇化路径.西南财经大学出版社，2014（01）.

4.刘语晴.新时期我国户籍制度改革研究.新疆大学，2017.