[摘要]阐述了土地流转信托的概念及其特征，分析了土地流转信托模式，并结合实践总结了土地流转信托出现的主要问题。在此基础之上，提出了“三权分置”背景下完善我国土地流转信托制度的建议。

[关键词]土地流转；土地信托；三权分置

[中图分类号]D922；F321 [文献标识码]A

1 引言

信托制度是一种完备的产权制度，以信托的方式进行土地流转可以有效弥补我国目前农村土地流转市场的内在缺陷，促进农村土地大规模流转集中。具有法律关系清晰，可依照市场变化灵活配置土地资源的优势，能够促进农业向现代化、专业化和规模化方向发展。对推动我国农村土地流转集中、土地产出率、劳动生产率及资源利用率的提高有着重要的意义。

2 土地流转信托概述

2.1 土地流转信托的概念

土地流转信托一般是指在坚持集体所有权、土地承包权和土地用途不变的前提下，按照自愿、依法、有偿的原则，在一定期限内将土地承包者拥有的土地承包经营权委托给受托人，由受托人经营管理，收益扣除受托人的管理费后归委托人所有的一种土地流转方式。我国的农村土地信托具有两大特点，一是土地流转信托后不能改变土地的农业生产用途；二是委托的权利不是土地所有权而是经营权。

2.2 土地信托的特征

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，简称“三权分置”。在我国农村土地集体所有和家庭承包责任制的背景下，实现“三权分置”是土地信托得以运行的重要基础。所有权和承包权的分离侧重于实现公平，让农民平等的享有土地权利；承包权和经营权的分离侧重于提高效率，使得作为生产资料的土地流向能创造更大价值的经营者。

3 土地信托模式的构建

3.1 成立农村土地流转信托机构

现阶段，“有地无力开发”与“有力无地开发”的资源错配现象较为严重，成立农村土地流转信托机构，有利于把分散的土地集中起来，实现资源的优化配置。土地流转信托机构应当以信息传递、中介服务、组织监督和经营管理为主要职能，着力推进农村土地流转信托的发展。

3.2 建立土地流转信托基金

土地信托基金是土地信托机构在政府部门的监督管理下，为满足开发经营土地的需求而发起设立的集合投资方式。现代化的农业发展对资金要求较高，财政拨款和个人自有资金等途径难以满足其资金需求，通过成立土地流转信托基金，充分利用社会资本，实现资源优化配置，可有效解决土地开发资金问题。

3.3 推行土地流转信托运作模式的支持体系

土地流转信托的发展，离不开政策法规、市场体系、组织监督、专业技术和风险控制。

我国的土地信托发展较晚，必须建立完善的土地信托业务规则和政策法规，才能更好的促进土地流转信托业务的发展。立足我国国情并借鉴国外土地信托经验，规范土地流转信托基金运作，明确土地流转信托红利确定的依据，完善土地流转信托业务的税费制度，解决土地流转信托产权的流转补偿与变更登记等关键问题。

市场支持体系的建立需要从支持培育土地流转经营者、市场信息支持、监督机制支持和资金支持四方面入手。

4 土地流转信托出现的主要问题

近年来在国家政策的大力支持下，农村土地流转信托模式在不断发展，先后出现了“沙县模式”、“浏阳模式”、“宿州模式”和“益阳模式”等典型。这些模式与其他土地流转形式相比确有其独特的优势，在土地流转实践中发挥着重要作用，但也出现了一些问题。

4.1 法律制度不够完善

土地流转信托实践发展缺乏完善的法律制度作为支撑。土地流转信托中出现的相关法律问题，亟需出台相关法律法规指引，以调整交易各方的利益关系。例如，在“宿州模式”中出现的“二次代理”，受托人是作为第一受托人的基层政府还是作为第二受托人的中信信托公司存在着较大争议。对于以直接的委托人（基层政府）还是间接的委托人（个体农户）作为委托人也同样存在着争议。

法律规范缺失，土地流转信托交易各方的权力、责任、利益便难以明晰；法律制度规范不到位，土地流转信托的运行效率便难以保证。此外，农村土地流转信托中的合同问题、流程问题、资金问题也有待具体的法律去规范和解决。

4.2 产权边界不够清晰

长期以来，我国农村土地的分配都是以村内的文件为依据，缺乏权威部门登记财产后法律规定的物权效力。然而，农村土地流转信托中需要流转的是农民的土地经营权，没有经过规范完备的登记备案，土地委托人的身份就难以确定，收益归属亦难以明晰。这种未经登记的土地产权归属增加了土地交易的不确定性和交易成本，增加了农村土地流转信托推进和开展的难度。

4.3 缺乏中介服务和组织监督

信托制度对于广大农民而言是陌生的，需要中介服务机构及时提供专业技术支持，加强对农户方土地流转信托的宣传和教育，让他们切实了解土地流转信托的利益和优势。中介机构的缺失，使得各方参与者缺少了沟通交流的平台，信息严重不对称，进而在土地流转信托交易时的定价缺乏基础。

组织监督的缺失导致在农村土地流转信托过程中，不少承租信托土地的使用者僅从利益角度出发将农村土地用于附加值更高的产业，并没有按照指定的农业用途去使用土地，对国家粮食安全生产战略造成损害。

5 完善我国土地流转信托制度的建议

5.1 加强土地流转信托领域的立法，加快土地确权登记

在对现有的《土地管理法》和《农村土地承包法》补充和完善的基础之上，进一步出台土地流转信托相关的法律法规。

农村集体土地确权登记有利于产权明晰，是推进农业、农村改革发展的基础性工作，对维护农民土地合法权益，顺利推进工业化、城镇化和农业现代化，加强农村社会管理，促进城乡统筹发展具有重要意义。

5.2 建立农村土地流转信托中介服务机构

建立土地流转信托中介机构，加强中介机构的管理。通过制定完善的规章制度，建立详细的内部管理制度，采取先进的管理模式，杜绝土地流转信托中介机构不规范行为。通过聘用专业人才处理土地流转信托业务，土地流转信托中介独立于行政机构办事处，形成自己独立的管理体系。

5.3 建立农村土地流转信托风险控制和监督体系

建立完善土地流转信托风险控制制度和风险应对机制，切实有效地降低土地流转风险。采取风险回避、分散风险、风险转移和损失控制等策略防范和控制风险。

建立农村土地流转信托的监督管理机制。采取内部监督与外部监督相结合，政府机构监督与社会公众监督相结合的方式。同时，倡导建立土地流转信托行业协会对参与机构进行自律管理。

6 小结

笔者在分析我国土地流转信托模式的基础上，结合具体实践指出了我国土地流转信托实践中出现的主要问题，并在此基础上提出了改进和完善建议，对农村土地流转信托的推进和发展具有一定的指导意义。

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