刘旸

[摘 要]推进农业供给侧结构性改革是农业农村发展思路的一个重大转变，必须按照党中央推进供给侧结构性改革的总体要求，结合农村发展实际，创造性地开展工作，切实把农业供给侧结构性改革引向深入。农业供给侧结构性改革的关键抓手是新型农业经营主体，改革的重要内容是供给结构的优化，而供给结构的优化有赖于农业资本供给改善及其导向调整。大力发展农业产业投资基金可以有效增加农业资本供给、支持新型农业经营主体发展、优化农业产业结构。本文分析了农业供给侧结构性改革的内涵，结合我国农业农村发展的实际，提出了利用投资基金推动农业供给侧结构性改革的思路和手段。

[关键词]农业供给侧结构性改革；投资基金；财政

[中图分类号]F321 [文献标识码]A

2015年中共中央农村工作会议提出，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。由此，农业供给侧结构性改革首次进入公众视野。2017年2月，当年的中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，文件强调农业供给侧结构性改革是长期的过程，要不断深化农业供给侧结构性改革，开创“三农”工作新局面。加强农业供给侧结构性改革，既是新形势下提升我国农业竞争力的主动选择，也是农业转型发展中问题倒逼的必然结果。

农业生产周期长，生产过程中不确定性因素较多、风险较大，容易导致产业发展资金供给不足。而投资基金具有精准投入、专业服务、有效引导的特点，政府可借鉴先进经验，在加大农业财政投入的同时，以基金形式吸收社会资本，引导人才和资金更多流向农业领域，从而加快农业供给侧结构性改革进程，这对于提高农业供给体系质量和效率，增强产业竞争力，以及开创农业现代化建设新局面，都具有重要意义。

1 农业供给侧结构性改革的内涵

1.1 改革的背景和意义

随着宏观经济环境和内部动因的深刻变化，农产品供需失衡的矛盾更加凸现，农业资源环境约束不断趋紧，农业发展、农民增收面临的困难和挑战日益加剧。我国农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。农业农村发展遇到的问题，供给和需求两侧都存在，但矛盾的主要方面在供给侧，并且主要表现为结构性问题。推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是加快转变发展方式、实现农业现代化的必然要求，有利于优化农业供给结构和资源配置，提升产业质量效益和竞争力。保持农业持续稳定发展，推进农业现代化，必须从供给侧入手，把供给侧结构性改革作为“三农”工作主线，推动农业农村发展再上新台阶。

所谓供给侧结构性改革，就是从供给、生产端入手，通过解除供给约束，积极進行供给干预促进经济发展。具体而言，一方面将发展方向转向新兴领域、创新领域，创造新的经济增长点，另一方面要求改革现行的一些抑制供给的体制或政策，比如传统的补贴扶持方式和烦琐的审批制度等。改革主要解决三个问题：适应市场需求，改善农产品的供求关系；提高农业的质量和效益，增加农民收入；促进农业转型升级，提高竞争力。供给侧结构性改革主要是用市场的手段，用改革的办法，通过引导市场主体行为，促进结构调整。推进供给侧结构性改革是在国内外发展大势基础上对经济治理理念的重大创新，是解决困扰我国经济发展的重大结构性问题，也是当前和今后一个时期农业农村工作的重大任务。因此，深化对供给侧结构性改革的认识和理解，着力加强供给侧结构性改革，增强农业持续增长动力，对于推进农业现代化建设具有重大意义。

1.2 改革的抓手和载体

面对错综复杂的农业问题，找准推进农业供给侧结构性改革的抓手是关键。中央农村工作会议指出，推进农业供给侧结构性改革，首先要把农业结构调好调顺。实践中，农业结构怎么调取决于市场这个指挥棒。新型经营主体专业化程度高，收集市场信息强，能够及时根据市场需求组织和带动农民及时调整产品和产业方向。因此，新型农业经营主体是农产品供给的主体，是农业现代化的主体，同时也是农业供给侧结构性改革的关键抓手和重要载体。

新型农业经营主体是指在大力培育发展现代新型农业过程中，通过经营权流转、股份合作、代耕代种等土地规模经营方式逐步形成的种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等农业经营组织。其中，种养大户和家庭农场在农业生产中发挥着基础作用，是农产品生产的主力军。在农业供给侧结构性改革背景下，种养大户和家庭农场是种养结构调整、家庭经营向集约化方向转变的基本力量。农民合作社融普通农户和新型经营主体于一体，具有组织农民和自我服务的功能。在农业供给侧结构性改革中，农民合作社能把分散的农户组织起来按照需求生产产品，有效弥补了分散经营的不足。龙头企业和各类农业企业产权关系明晰、治理结构相对完善，在高端农产品生产和带动其他经营主体方面有着显著的引导效应。总体而言，新型农业经营主体具有鲜明的示范功能、组织功能和服务功能，能够带动广大普通农户共同推进农业供给侧结构性改革。农业供给侧结构性改革的首要任务，就是推动新型经营主体成为推进农业供给侧结构性改革、提高农业竞争力的主导力量。同时，农业供给侧结构性改革将会进一步促进新型农业经营主体的发展，提高其发展的质量，同时也会通过主体结构的改变推动农业供给结构的改变。

1.3 改革的推进路径

一是要创新体制机制。农业供给侧结构性改革，“根本途径是深化改革”，就是用改革的办法推进结构调整。通过体制机制创新，激活生产要素潜力，解放和发展生产力，改造提升传统动能，培育壮大发展新动能。二是要坚持市场化导向。农业供给侧结构性改革，“最终目的是满足需求”。必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让市场力量指引调整方向，减少无效供给，扩大有效供给。政府要摆正位置，既不越俎代庖、也不袖手旁观，重点是强化政策引导，加强服务支持，创造有序环境。三是要提高质量和效益。农业供给侧结构性改革，“主攻方向是提高供给质量”，要坚持效益强农，促进各类业态融合发展，提高行业整体效益，提升产业竞争力。

2 投资基金对农业供给侧结构性改革的推动作用

农业供给侧结构性改革的重要内容是供给结构的优化，而供给结构优化依赖于资本供给改善及其对各类经营主体的导向调整。近年来，为深入推进农业供给侧结构性改革，不少地方政府出资成立了农业供给侧结构性改革基金来加大对农业的结构化调整，对推进加快当地农业基础设施建设、促进农业企业转型升级起到有力作用。例如广东省成立了专门的农业供给侧结构性改革基金，浙江省成立了浙江省农业发展基金。从实践中看，政府出资设立改革基金，带动社会资本以基金形式提供农业发展所需资金，对推进农业供给侧结构性改革具有以下促进作用：

2.1 有利于优化财政支农投入方式

改革财政支农投入机制本身就是农业供给侧结构性改革的重要内容。对发展现代农业来说，初期的财政投入和支持必不可少。但从实际运作来看，支农资金存在管理多头、使用分散、分配行政化现象。农业转型资金目前还属于直接扶持和行政化分配，各项资金处于割裂状态。以高标准农田建设为例，一块田地上可能涉及农业、水利、国土等多部门多个资金项目。“撒胡椒面”的财政资金分配方式导致“平均化”主义严重，不能集中力量办大事，也制约了市场优胜劣汰机制的发挥。这就要求采取措施加强资金统筹整合、提高使用效率。改变原有“撒胡椒面”的农业支持方式，整合各类涉农补贴资金，由财政出资设立农业农村发展投资基金，引导社会资本参与改革，一方面将分散的资金整合起来，采取市场化方式分配，另一方面也有效盘活了“趴”在账上的存量资金，同时支持了农业供给侧结构性改革。

2.2 有利于增加农业发展资金供给

改革需要资金支持。而目前我国农业发展资金供给严重不足。资金一直是我国“三农”事业发展的“短板”。根据中国社科院财经战略研究院发布的《中国“三农”互联网金融发展报告（2016）》，目前“三农”资金缺口高达3万亿元，供给严重不足。2007年农行、农发行、信用社、邮政储蓄四类机构在县域吸收储蓄存款总额约12万亿元，当年涉农贷款发放大约5万亿元，农村资金外流7万亿元，农村金融供给严重不足，难以满足农民和农村经济发展需要。此外，根据水峻（2013）的研究，全国农业信用社近年来在实现县一级法人、组建农村商业银行和农村合作银行改革中网点撤并速度加快，进一步加剧了农业金融供给主体的流失。因此，设立农业供给侧结构性改革基金，发挥财政资金的杠杆作用，以此撬动社会资本投入农业发展，有利于引导和推动社会资本投入农业供给侧结构性改革，增加农业发展资金供给量。

2.3 有利于调整农业发展资金供给结构

长期以来，传统金融服务体系在“三农”领域的种类、灵活性和多样性供给不足，面对农业供给侧结构化改革的需求不能有效发挥作用。新型农业经营主体是农业供给侧结构性改革的关键抓手。而由于新型农业经营主体尚处于发展初期，缺乏有效的固定资产作为抵押物，传统金融机构难以准确判断其经营实力，影响了涉农金融机构的信贷投放。随着规模化经营的进一步推进，新型农业经营主体不断壮大，对融资的需求也快速上升，这就进一步加剧了这一矛盾。因此，传统信贷方式对新型农业经营主体的支持力度难以满足新型农业经营主体和推进供给侧结构性改革的需要。投资基金属于权益性投资，注重企业的成长性和经营稳定性，一般不需要企业提供抵押品，这就在一定程度上降低了新型农业经营主体获取资金的门槛。同时，基金管理机构一般都是资深企业家和投资专家，可以借助其专业知识、管理经验及广泛的商业网络向新型农业经营主体提供专业化的增值管理服务，从而帮助新型农业经营者更好成长。

2.4 有利于降低农业发展融资成本

由于农业抗风险能力弱，金融机构出于风险覆盖考虑，发放农业贷款利率普遍高于其他行业水平。部分农业经营主体由于难以获取授信资格，往往通过民间融资获取资金，资金成本更是远超出市场平均利率水平。重大农业农村基础设施建设以各级政府投入为主，负责资金保障的地方国有平台公司获取的银行贷款期限短，财务成本高。投资基金属于权益性投资，农业经营主体在使用从基金获得的资金时不需每年支付利息，一定程度上降低了农业经营主体的融资成本。同时，推动基金以参股方式进入农业基础设施建设，促成银行跟贷，可以形成“基金股权投资+银行低息跟贷+财政资金补充的”运作格局，大大降低了项目融资成本，促进了项目的顺利实施。

2.5 有利于加快农业基础设施建设

农业基础设施是農业产业发展的基础，也是农业供给侧结构性改革的任务之一。从国外经验来看，农业基础设施投资基金作为农业产业投资基金的一个重要组成部分，对扶持农业基础设施产业的成长，以及对农业产业结构的优化起着重要推动作用。目前，我国对农业基础设施的投资远远未能满足农业发展需要。一方面，财政投资主要集中在大型水利基础设施，对小型基础设施投资比如小型农业水利建设比重过小，部分新型现代农业基础设施还未普遍进入财政支持范围。另一方面，农业基础设施投资供给主体单一。我国农业基础设施市场化程度较低，建设资金来源单一，还未形成成熟的调动农户和社会资本投入的方式。同时，税收优惠政策不科学加剧了这一现象。政府通过财政出资与社会资本设立农村基础设施建设投资基金，有利于打破国家是农业基础设施投资渠道唯一来源的框架，形成与市场经济相适应的筹资模式，确保有充足资金推动农业基础设施建设，满足改革需要。同时，投资基金的存在也能够有效消除目前不少农田水利设施建设由于管理体制不健全、维护机制不完善，建成后出现的“有人建、无人管”问题。

3 建议

农业供给侧结构性改革所要求的消化过大农产品库存量、发展适度规模经营、降低农业生产成本，以及强化农业基础设施供给等内容，都是涉农资金需求量大、短期难见效益但又十分重要的领域，是追求“短平快”项目商业金融所规避的，却是投资基金能够充分发挥作用的领域。针对农业供给侧结构性改革的要求以及投资基金的特点，我们提出以下建议：

3.1 加大农业补贴资金以基金方式注入企业的比例

政府对农业的扶持要避免采用“撒胡椒面”的补贴方式，充分整合各类农业补贴资金，加快成立农业产业基金，加大以基金方式支持农业的资金比例，更好地发挥财政资金撬动作用和市场配置资源的决定性作用。农业产业基金要重点投向符合农业供给侧结构性改革要求的农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台等领域。同时政府适当加大对市场化基金管理机构的让利比例，发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高财政资金使用绩效。

3.2 投资基金要重视对新型农业经营者的扶持

新型农业经营者是农业产业基金的重要投资标的，能不能健康发展关系到基金设立目的和投资者的预期收益能否实现。基金在投资各类新型农业经营主体后，要加大投后管理和服务力度，提升新型农业经营主体产品创新、营销模式创新以及组织创新能力，增强龙头企业的带动能力，从而达到促进经营主体和农业产业发展、投资人资产保值增值的目的。

3.3 明确农业类投资基金的政策性基金属性

明确农业类基金属于政策性基金，以体现公共性特征、服务农业农村发展为宗旨，坚持“政策导向、市场运作、分类管理、科学决策、安全稳健、不以盈利为主要目的”的原则，科学设置对基金管理人的考核指标。鼓励地方政府和社会资本设立农村基础设施建设投资基金，加大财政资金对社会资本的让利幅度，对农村电网改造、农村水利灌溉设施建设、农业生产与市场信息体系的完善、农业技术传播体系的发展等基础性和公益性领域加大投资力度，持续改善农业基础设施和装备条件。

3.4 强化农业类基金的产业链运作思维

各类农业类基金应该强化产业链运作思维，发挥基金在区域内的影响力，建立良好的产业运作能力，帮助新型农业经营主体增优势、补短板、调结构，力争通过整体和产业链运作，补齐发展短板。同时，通过产业化运作推动农业服务的社会化，并逐步推进到农产品加工和销售领域，把生产、加工和销售过程联系起来，实现农、工、商一体化的产业化经营模式，从而有效抵御市场风险，提升农业产业整体竞争力。

3.5 出台支持农业产业化龙头上市或挂牌的支持政策

健全农村金融市场体系，建立适应农村供给侧改革需要、供求平衡的农村金融市场体系，提升直接融资占比，培育完善多层次的农村金融要素市场体系。充分利用资本市场，推动涉农企业债券融资工作，大力发展区域性股权市场，着力支持新型农业经营主体在区域性股权市场挂牌，支持农业产业化龙头企业在资本市场上市。充分发挥农业产业发展引导基金作用，促进现代农业创新发展。

[参考文献]

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