刘芯同 马光焱

[摘 要]在公共危机的管理中，非政府组织起着非常重要的作用。随着社会转型的加快，我国的公共危机特别是农村公共危机事件不断增多，除了政府这一主体的管理以外，非政府组织的参与也不容忽视。本文通过阐述非政府组织在农村公共危机管理中的优势，分析非政府组织在农村危机治理中所扮演的角色，进而为化解公共危机提供更多的途径。

[关键词]非政府组织;农村公共危机;管理;角色

[中图分类号]D632.9 [文献标识码]A

1 绪论

根据国家统计局的数据显示，截止到2017年年末中国城镇常住人口81347万人，乡村常住人口57661万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%。快速的城镇化发展，导致公共危机事件频发，政府对城市中的公共危机问题更加关注。但同时我国也拥有众多的农村人口，我国作为一个农业大国，以农为本，农村的基础设施相比城市较为薄弱，农村的应急管理人才相对较少，而我国幅员辽阔，地势复杂，在广大农村地区出现的由自然和人为引发的公共危机问题更亟待解决。

在公共危机管理中，除了以政府为主体外，非政府组织作为社会力量的最具说服力的代表，扮演着不可或缺的角色。根据民政部2017年8月发布的《2016年社会服务发展统计公报》截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%;吸纳社会各类人员就业763.7万人，比上年增长3.9%。接收各类社会捐赠786.7亿元。非政府组织，由于本身所具有的一些特点，如（准）公共性、自治性、民间性和志愿性等，在防范和应对危机时对政府有着辅助的作用。

2 相关定义

2.1 非政府组织

非政府组织（Non-Governmental Organizations）是一种独立的社会组织，不同于政府和企业。这个词最初是用于1945年6月26日在美国旧金山签署的签订的联合国宪章第71款。在联合国的官方网站上，对非政府组织给出了如下定义：非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性、志愿的公民组织。与西方发达国家相比，中国的非政府组织起步较晚，面对危机时，我国政府往往承担着大部分的社会问题和公共事务。国内的非政府组织的运作是在政府组织下才被动完成的，而国外的非政府组织能够在公共危机事件发生后，立刻实施并且展开相应的辅助性工作，在这一点上，国内的非政府组织就和国外的非政府组织之间存在明显的差距，因此有必要完善中国的非政府组织，让非政府组织在解决危机中发挥更多的作用。

2.2 农村公共危机

首先公共危机指的由于社会运行机制的失灵，或自然灾害等因素造成的危机事件。此类危机事件是突然的、高度破坏性、不稳定性的，这种危机事件一般都极有可能危及到社会的正常秩序以及公众的安全。农村公共危机是公共危机中的一个分支，是指在农村出现特别紧急情况可能危及当地村民的生命财产安全而急需政府部门作出重要决断，动员一切力量齐心协力并付出一定的代价摆脱困境，通常是对农村公共社会安全构成严重威胁的危险状态。我国农村公共危机大部分都与社会发展有关，改革与原来体制的不适应，政府在农村的公共服务严重匾乏而产生的，它除了公共危机的一般特点外（如突发性、危害性、不确定性、决策非程序化等特点），还具有了新的特征，如农村群体性危机事件大幅增多、危机持续性长和困难性大等特点。

3 非政府组织参与农村危机管理的依据

3.1 形势的需求

当代社会高速发展，人类社会活动范围增大，社会的不确定性因素也在日益增加，这就导致越来越多的公共危机事件的发生。在我国广大的农村地区免不了一些自然灾害的发生，其次是随着社会发展，乡村改造过程中一些人为因素导致的社会矛盾，如农村的土地流转、拆迁安置问题等。政府作为公共管理的核心和社会治理的主体自然而然需要起主导作用，但是单一的政府主体治理在危机管理的过程中存在资源和能力的缺陷，因此需要除政府之外的社会组织帮助政府进行危机管理，化解危机，保障公共安全。

3.2 理论的支撑

非政府组织参与公共危机管理是有一定理论支撑的，即多中心治理理论和公民社会理论，多中心治理理论作为一种新公共管理范式，起源于经济领域的“多中心”思想，以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务，强调多个权力中心的协商与合作，一方面让政府从“统治”转向“掌舵”“服务”，另一方面是让非政府部门从“被动”和“排斥”转向“主动参与”，这为公共危机的治理提供了思想借鉴。

公民社会理论认为，公民社会是国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织。公民社会理论促使政府公共权力向下级地方政府转移，同时也分权于非政府组织、企业等;同时，大量非政府组织的出现彻底改变了以往政府公共治理结构的单一化，治理格局呈现出多元化的形式，公民社会理论是非政府组织参与公共危机管理的理论基础。

3.3 自身的优势

面对农村公共危机，非政府组织有它独特的优势：相对于政府而言非营利组织在运作机制上更加灵活和自治，使其比政府组织更具有渗透性和主动性;非政府组织多元化的专业性，使其在救助过程中具有更强的针对性，使人员流动更有效率，节省了经费开支;非政府组织具有公益性，能够有效地帮助政府平息更多群众的恐慌骚乱;非政府组织成员基本都是具有志愿精神的，都经过一些专业的培训，更易与民众进行沟通，有助于（下转页）

（上接页）开展灾后群众心灵上的修复和基础设施的重建等工作。

4 非政府组织在农村公共危机管理中扮演的角色

4.1 危机前的关键角色

非政府组织在危机前扮演的角色分为两种情况：第一种是可以进行危机预警的公共危机，非政府组织的角色定位就是发现危机苗头并及时消灭，将危机“扼杀于摇篮之中”，如农村群体性事件，农村本土非政府组织可以直接接触到农村的底层群众，及时觉察到危机发生的可能并很快发现危机源头。在发现危机源头之后，可以及时介入调解，帮助利益受损群体以正当的途径表达诉求，进而化解矛盾，缓解社会危机。第二种是无法进行危机预警的公共危机，例如地震、洪水、泥石流等自然灾害，农村本土非政府组织的着力点则在于弥补政府缺位的危机教育以及危机演练，农村本土非政府组织自身拥有强大的民间渗透力和社会动员能力，可以充分调动起农民参与的积极性，提高农村社会的危机抵抗能力。

4.2 危机中的关键角色

在危机爆发阶段，非政府组织所扮演的角色是应急资源的筹集者和政府与民众之间的协调者。每一次的公共危机的爆发都伴随着资源和人员的调动，尤其在一些非人为导致的农村公共危机事件中，时间就是生命，非政府组织是除政府之外的应急资源筹集者，会在危机发生的第一时间募集资金、调配专业人员、提供人文关怀。同时它也是政府与民众之间沟通的桥梁，非政府组织利用自身的专业知识消除村民们的不安心理，安抚大家的情绪，并且积极与政府进行沟通，向政府反馈村民们的想法和意愿，为危机后期的善后工作打基础。

4.3 危机后的关键角色

在危机结束后，非政府组织扮演着政府的协助者和灾后工作评估者的角色。在危機发生之后，如何善后至关重要，非政府组织能够关注到政府所无法完全关注到的危机之后需要帮助的人员，帮助政府进行危机后的重建和安抚群众。此外，非政府组织拥有专业的技能和团队，通过其全面、客观、科学、规范的评估，调查危机发生原因、并以公正的方式评估危机的损失程度，为恰当处理危机参与者，并提出对事故责任者的处理与防止类似事故再次发生所采取措施的建议。同时，这些专业性较强的建议将使灾后社会财产、基础设施等重建措施更具针对性，节约重建成本，提高危机恢复的效率。

[参考文献]

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[2] 万晓安，赵辰光.浅析新媒体时代地方政府公共危机管理[J].管理谋略，2018（05）.

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