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PPP模式在社区居家养老服务的应用研究

2018-05-14宋雪连春茗谢园琳

农村经济与科技 2018年5期
关键词:PPP模式

宋雪 连春茗 谢园琳

[摘要]我国已经成为世界上老年人口最多的国家,也是人口老龄化发展速度最快的国家之一。我国的老年人口基数大、增速快,并且供需矛盾突出。社区居家养老与家庭养老相结合的养老方式深受老年人喜爱,将PPP模式引入社区居家养老中解决养老问题。在探究PPP项目应用于章贡区社区居家养老的必要性,分析章贡区居家养老服务中心PPP项目的现状及不足,针对社区居家养老服务PPP项目存在的问题给出建议,助推养老服务产业向前发展。

[关键词]PPP模式;社区居家养老服务;养老服务产业

[中图分类号]F283;D669.6 [文献标识码]A

我国已处于人口老龄化快速发展阶段,高龄偶居、独居空巢老人数量日渐增加。大多数子女在外工作,距离父母远,不能保证与老人共同居住,无法承担直接赡养老人的义务;生活方式和思想观念的改变使家庭理念弱化,大多数结婚成家后的子女更倾向于和老人分开居住,子女照顾老人的时间有限;并且受计划生育政策影响,已经长成的独生子女数量越来越多,“421”家庭数量不断扩张,“上有老,下有小”的独生子女面临着巨大的生活压力。

截至2016年我国60岁及以上人口为23086万人,占比16.7%;其中65岁及以上人口为15003万人,占比10.8%。我国人口老龄化的基数大、增速快、高龄老人不断增加,为解决好“50后”老年人的养老问题,我国已经基本建立了“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系,但面对“4-2-1”家庭增多,家庭保障功能式微,“老有所养”问题亟待解决。传统的家庭养老和居家养老相结合的社区居家养老虽然在解决养老问题上具有一定的成效,但投资和运行完全由政府负责,其弊端也逐渐显露。引入政府与社会资本合作的PPP模式能够取长补短,为老人提供高质量的服务。

1 PPP模式的概述

1.1 PPP模式的解析

PPP(Public—Private—Partnership)模式即公私合作伙伴关系,第一个P是政府,第二个P是民间资本投作,第三个P是指合作,是由“公”与“私”基于特许协议而形成的一种新型投融资加运营管理模式。PPP模式是公共部门与非公共部门为提供产品和服务而建立的一种“利益共享、风险共担、长期合作”的双方共赢模式。但对于PPP模式的定义,目前学术界还未明确,本文引用贾康学者的观点来解释PPP模式的含义。PPP 模式“是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”PPP模式能够更有效率地提供公共产品和服务,公共部门和民营部门为完成某些公共设施、公共交通工具及相关的服务项目,在不排除并适当满足私人部门的投资达到营利目标的同时,从而达成的全过程合作伙伴关系。公共部门和民营部门在签订合同期间,民营部门获得相应的特许经营权并进行正常的投资运营,同时会有相关的政府部门对此考核监督,双方共同履行相应的权利和义务,合作期满后,民营部门将项目资产完好、无偿移交给公共部门或公共部门指定的机构。

在供给侧结构性改革发展战略形势下,将作为公共服务的创新供给方式和投融资模式的PPP模式应用于社区居家养老中去,有利于改善养老资源供给不足的现状,有利于提升养老服务的质效,有利于满足各个阶层老年人的养老需求。社区居家养老中PPP模式的应用示意图见图1。

1.2 在社区居家养老服务中引入PPP模式的必要性

1.2.1 推动改善地区养老资源供给不足的现状。从当前我国养老供需情况来看,一方面老龄化程度加剧致使养老需求增加,而另一方面则体现为供给跟不上需求的脚步。传统模式的养老服务设施不完善、档次较低、功能单一,并且养老服务队伍人才缺失,职业素养普遍偏低,专业化水平较低;此外,未能有效挖掘老年人群更深层次的养老需求,而现有的养老模式不能实现供需之间的矛盾,这种状况会拉低地区养老资源的使用效率。从民生的角度出发,将PPP模式和社区居家养老相结合,在社区(村)设立居家养老服务中心,让老年人群体在日常活动的较小半径内就可以享受到方便快捷且低成本的居家养老服务,能有效缓解养老供需矛盾,很大程度上消化了部分城区的养老需求。

1.2.2 探索创新功能复合型养老服务新模式。小型化且核心化的家庭趋势必然导致传统家庭养老功能的削弱,“养儿防老”的时代渐行渐远。这就需要社会、社区(村)在养老行为方面能够协助子女承担部分养老责任。居家养老模式当前以及今后很长一段时间内将成为主流的养老模式。社区(村)能够为老人提供的服务项目也逐渐增多,包括精神文化型、收养照料型和日常生活型三个方面,具体有老年活动中心、老年健身中心、托老所、日间照料、医疗保健、老年咨询服务等,同时可以建立家政服務中心,兴办老年学校,开展生活服务,进行家务、购物、送餐、保健、陪伴等日常服务。社区(村)居家养老服务中心PPP项目能够充分发挥民间资本的积极性和专业运营优势;同时使居家养老与机构养老、家庭养老形成呼应互补、有序合理的养老供需平衡。

1.2.3 PPP模式在养老项目中的优势得到充分发挥。以参与各方的“双赢”或“多赢”为理念的项目操作模式——PPP模式,具有优化项目融资方式和实施方式的作用。政府和民间资本在提供产品和服务的过程中,各有优势,而PPP模式可以最大化的结合并充分发挥二者的优势。在PPP模式下,一方面,政府可以吸引更多的民间资本投入到养老机构项目建设中,以弥补公共财政资金的不足,进而缓解财政压力,推进养老服务业的发展;另一方面,民间资本与政府形成了合作伙伴关系,可保证获得稳定而可靠的收入,从而降低资金风险,提高民间资本的参与积极性。

2 赣州市章贡区社区居家养老现状

2.1 赣州市章贡区老年人口情况

江西省赣州市是全省人口最多的社区,据赣州市老龄办2015年3月公布的数据显示,截至2014年底,赣州市60岁及以上老年人为124.5万人,占比13.1%,全市60岁及以上老年人口比上年净增6.1万人,占总人口的比重提高了0.3个百分点。其中,章贡区——赣州市中心城区,现辖5个镇、4个街道办事处的老龄化程度最高,在赣州市18个县(市、区)中,老龄化程度最高的县级行政区。截至2014年底,章贡区全区总人口47.78万人,其中60岁以上的老人8.84万人,占总人数的17.75%,且平均以每年5%~6%的速度增长,所占人口比重越来越大。章贡区自2000年进入老龄化社会以来,老年人口数量不断攀升,传统的家庭养老难以满足章贡区养老需求,养老需求和供给矛盾日益凸显。根据人口移位法预测,至2030年章贡区老龄人口约为16.3万人,根据相同的推测方式可知,截至2030年,章贡区社区养老的老年人口数为9780人,社区养老机构需求数量为326个,床位数需求为7777个,由此可见,章贡区老年人口数量基数大、增速快,社区内养老的供需矛盾尤其突出。

2.2 赣州市章贡区居家养老基本情况

从运作方式来看,章贡区社区居家养老中心PPP项目采用的是建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)和委托运营(Operations &Maintenance, O&M)的融资建设模式。

PPP项目下的72个社区(村)居家养老服务中心(包括新建10个、改建62个养老服务中心)网点为章贡区下辖的4个街道、5个乡镇、75个社区、57个行政村60周岁以上的老年人提供托老所、社区日间照料、老年康复文体活动等社区养老服务和助餐、助浴、助洁、助急、助医、护理等社区居家养老服务。根据不同社区(村)老年人的实际需求,建立各有特色的居家养老服务中心,并且优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老人的服务需求。截至2017年2月,已建成并投入运营的社区居家养老服务中心共计22个,但大多数网点仍不具备真正意义上的日间照料功能,在社区(村)居家养老方面尚处于起步阶段。其中规模最大的、较为典型的三康庙社区居家养老服务中心包括了全托和日托的日间照料功能、医疗保健功能、康复护理功能、文化娱乐功能、配餐服务功能、助浴助洁功能、老年产品体验中心等。

3 赣州市章贡区PPP模式居家养老运行中存在的 问题

中国传统的孝道文化是不可丢弃的,面对一个长寿社会,国情不允许照搬西方国家的机构养老模式,而我国老年人更倾向于“在家养老”。章贡区居家养老的创新之处就在于将PPP模式引入社区(村)居家养老服务中,把养老服务嵌入到老年人的身心、家庭、社区(村),经过近几年的努力初见成效,但还是面临一些问题尚待解决。

3.1 社区(村)居家养老服务中心网点资金投入不足

章贡区居家养老服务中心PPP项目的资金来源包括、政府补贴、申请贷款、民间资本自筹以及用者付费。章贡区涉及改建和新建的网点数量之大,这些资金对于修建功能较为完善的居家养老服务设施并为老年人提供全方位的服务是不够的。资金投入不足就会引发一系列问题:一是网点建设规模参差不齐。绝大多数服务中心的选址是以现房改造为主,靠近居民集中活动区域、交通较为便捷的低楼层区域,虽方便有需求的老人去服务中心活动,却在一定程度上影响了网点所用地块大小。例如,截至目前,三康庙社区居家养老服务中心占地800m2,由现房改建,覆盖人口约为6300人,老年人口500人左右,周围社区较为集中;截至目前,大码头社区居家养老服务中心占地500m2,同样由现房改建,而此网点所覆盖的人口约为11200人,老年人口达1120人左右。二是社区(村)居家养老服务中心网点服务设施的缺乏。虽然不同的网点会根据辐射范围内老人的需求重点突出有特色的服务项目,但是总体来看,大多数网点还不具备基本的日托功能或者全托功能,老年人运动康复器械也较为少见。

3.2 社区(村)居家养老服务队伍人员数量不足,水平有限

每个网点所配备的服务人员较少,并且在专职服务人员中,持证养老护理人员占比偏少,年龄偏大,专业化水平有待提高。专业养老护理人才紧俏是全国范围内普遍存在的问题。该岗位的需求量持续增长,但是由于该岗位的工资水平和社会地位都不高,并且受传统观念的影响专业护理人才都不愿从事自己所学的工作,从而导致该岗位大多是文化程度不高,专业素养不够的人员。

3.3 对居家养老服务的宣传力度不够,民众中知晓度低

通过调查发现,章贡区很多老人并不知道什么是社区(村)居家养老,也有很多老人不知道自己所在的社区(村)是否设有居家养老服务中心及服务中心的具体位置也不清楚。并且各网点对提供或协助提供的为老项目,即 “十助”服务(助餐、助洁、助浴、助医、助急、助聊、助行、助乐、助安、助学)的宣传,仅依靠给在网点的老人派发传单和口头介绍、工作人员给老人打电话推荐相关服务的方法,宣传效果不大。宣传力度不够导致网点的服务效率和利用率不高,网点不能发挥应有的服务功能,也不便于满足老年人的个性化养老需求。

4 PPP模式应用于社区(村)居家养老的几点 建议

4.1 完善PPP模式应用于居家养老的相关法律法规

政府与民间资本合作的PPP项目所涉及的法律法规包括相关法律、行政法规、行政规范性文件、部门规章、示范文本以及地方立法等。PPP模式要求政府实现从“经营者”到“管理者”的转变,所涉及的各个主体的权责关系纷繁复杂,这就更加体现出明确责权的重要性。但截至目前,江西省针对PPP的地方性法规欠缺,章贡区也没有针对PPP的相关法规。章贡区政府要以国家颁布的关于政府与民间资本合作的相关法律法规为依据,规范相关购买流程。并且在合作期内对项目公司的建设、运营和维护依法进行监管。

4.2 提高养老服务团队的职业素养

社区(村)居家养老服务需要大量的专业性技术人才,而章贡区社区(村)居家养老服务中心仍缺乏相关技术人才,尤其是养老护理人员的欠缺。要从发展护理人员的职业教育以及对护理人员的规范化培训入手,依托当地的医科类大学或者其他大学的医护类专业进行联合培养,增加护理人才;区政府可以组织专业培训,建立专门的培训机构,对有上岗证的护理人员和还未取得上岗证的护理人员进行分类培训,提高其护理能力。另外,应适当提高护理人员的收入水平和福利待遇,健全其保障制度,让护理人员在工作上无后顾之忧。积极引导社会舆论,消除公众对护理职业的偏见,为养老服务工作人员营造质量高的工作和生活环境。

4.3 加大居家养老服务中心网点的宣传力度

网点建设的初衷是覆盖其辐射范围内的所有社区(村),但是实际上了解居家养老服务中心的老年人还不到一半。这就要求每一个网点要加强对社区(村)居民的宣傳力度。仅靠服务中心的工作人员向老人做宣传既费时又耗力,所以应开展多种多样的宣传活动,充分发挥媒体的舆论作用,扩大社区居家养老服务中心的知名度尤为重要。可以利用志愿者这一资源,开设老年人免费课程,教授一些比较实用的生活技能、老年人喜闻乐见的文化知识以及老年护理保健知识等,还可以开展为老年人免费测量血压、免费推拿按摩等活动。目的是让更多的老年人信任社区(村)居家养老这一服务方式,愿意选择居家养老和家庭养老相结合的办法安度晚年;同时也让青壮年一代参与到照护老人的队伍中,继续把尊老敬老的优良传统发扬光大。

4.4 完善居家养老服务体系

将PPP项目应用于居家养老服务仍处于探索阶段,运营管理机制还未成熟。由于章贡区的社区(村)居家养老服务中心PPP项目仍处于起步阶段,还不能保证所有养老服务中心网点的正常运转和为老年人提供高效的服务。应以建设相对完善的典型网点为参照,加强服务设施的建设,根据当地居民的需求来突出服务特色,提高各个网点的养老服务功能;要加强社区(村)卫生机构与养老服务中心网点的合作,促使网点与就近的社区(村)卫生合作,签订相关合作协议,为网点提供专业的医疗技术服务。

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