刘敏 隋雪艳 徐翠兰 王晓瑞 武茂勋

[摘要]实现高标准农田建设统一上图入库、建立高标准农田信息化管理机制，是党中央、国务院对高标准农田建设管理工作提出的新要求。基于座谈调研法、试点调查法和空间分析法，针对江苏省高标准农田建设和管理中存在的问题，提出在政府主导，各个部门协调配合下，将全省高标准农田项目上图入库的技术思路和经验做法，查清了全省历史上已建成、已验收、在建和已立项的高标准农田规模、分布等状况，建立了高标准农田项目管理信息系统，实现了数字化管理。最后得出高标准农田信息化管理对实现高标准建设管理科学化、规范化、精细化和提升管理效能起着重要的作用。

[关键词]高标准农田；上图入库；信息化管理；江苏省

[中图分类号]P285 [文献标识码]A

高标准农田建设是确保18亿亩耕地“红线”，提高耕地质量的重要抓手，是保护耕地、稳定提高农业综合生产能力的需要。推进高标准农田建设是落实国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措。近年来，江苏省高度重视高标准农田建设，不断加大投入，通过土地整治、农业综合开发、新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程建设、农田水利建设、土壤改良、平原绿化工程、农业农机装备配套等方式，大规模多样式地开展了高标准农田建设，但由于参与部门众多、建设方式多样、建设标准不一，导致高标准农田建设布局和进展情况不清，是否重复建设不明。为确保高标准农田及时上图入库，落实到“一张图”上管理，做到底数清、情况明，避免项目重复建设，江苏省于2015年开展了高标准农田上图入库工作，在此基础上进行分析研究。高标准农田项目上图入库及信息化管理，是利用信息化技术将高标准农田项目上图入库，对于确保高标准农田保质保量全面落地，开展考核评估，推进高标准农田统一监管以及实行永久保护与高效利用，将起到十分重要的作用。

1 江苏省高标准农田建设及管理现状

1.1 江苏省高标准农田建设状况

1.1.1 参与部门众多。江苏省高标准农田建设涉及国土、发改、农业、农开、水利等多个部门，目前开展与高标准农田建设有关的部门及其项目包括：①“省发改委”组织实施的新增千亿斤粮食产能规划（商品粮基地）建设项目，②“省发改委”与“省农委”联合实施的新增千亿斤粮食产能规划（高标准粮田）建设项目，③“省发改委”与“省水利厅”联合实施的新增千亿斤粮食产能规划（末级渠系）建设项目，④“省国土厅”组织实施的高标准基本农田建设项目，⑤“省农委”组织实施的旱涝保收标准农田建设项目，⑥“省农开局”组织实施的农业综合开发项目，⑦市、县、乡级人民政府组织实施的高标准农田建设项目或直接认定的高标准农田项目。

1.1.2 建设方式多样。“省发改委”、国土部门、“省农委”、“省农开局”和“省水利厅”建设的高标准农田方式存在着多样性，部分采用项目管理，且有拐点坐标，项目立项、实施、验收资料较齐全，管理模式标准，如国土资源部门土地整治项目，对其进行认定和统计较为简单，而且目前国土项目已经实现了数字化管理；部分采用项目管理，但没有明确项目区概念，没有拐点坐标，在项目区范围线水系图或行政界线图等简单的图纸上进行标绘，如农业部门千亿亩质量提升田间工程、水利部门灌溉区改造，大都不涉及土地平整，均是点状或线性工程，特别是有些渠道工程、灌溉区建设等，往往项目图件简单的叠加在水系图、行政区图上，只有受益面积，认定具体项目范围也较为困难。

1.1.3 建设标准不一。目前，涉及高标准农田建设的标准有1个国家标准、2个行业标准和1个部门规范，分别是：《高标准农田建设通则》（以下简称《通则》）、国土资源行标《高标准基本农田建设标准》、农业行标《高标准农田建设标准》和《国家农业综合开发高标准农田建设示范工程建设标准（试行）》（2009年）。各个部门在建设过程中遵循不同的建设标準，造成了高标准农田建设的内容和侧重点不同，如国土资源行标在土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程建设方面都做出了明确规定，农业行标偏重于土壤培肥和农业先进科技配套等，参照的标准不同，导致建成的高标准农田效益发挥存在差别。

1.2 江苏省高标准农田建设管理现状

1.2.1 多头管理，家底不清。江苏省高标准农田建设涉及各级政府、发改、国土资源、财政、农业、水利、农业综合开发等多个部门，首先各个部门项目类型和建设内容纷繁多样，导致建成的高标准农田在什么地方、数量怎么样、质量如何、项目是否交叉等情况不明。其次各个部门信息化程度也不同，目前国土部门基于“一张图”工程和农村土地整治监测监管系统，实现了土地整治项目的数字化，而其他部门因为没有基础数据的支撑，目前尚未实现数字化管理，信息化管理落后的状况也造成了成果统计的困难。目前主要通过农村土地整治监测监管系统开展高标准基本农田建设信息的报备工作，主要是对国土资源系统通过土地整治建设高标准基本农田情况进行动态备案，同时也对其他部门开展的高标准农田建设情况进行简单的信息统计。

1.2.2 沟通不畅，各自为政。江苏省高标准农田主要由省国土厅、发改委、农委、农开局四个平行部门牵头建设，各部门之间属于平行单位，由于缺乏共同的沟通平台而没有形成有效的沟通机制，使得高标准农田建设各自为政，对彼此开展高标准农田建设的方式、内容等情况不甚了解。沟通不畅，各自为政容易导致重复建设、重复投资，从而影响了高标准农田建设效率的提高、效益的发挥。

2 江苏省高标准农田项目如何上图入库

结合当前工作实际，基于多部门共建背景下的高标准农田上图入库，应建立“政府主导、部门统筹协调”的机制，按照“项目标绘-实地核查-审核确认-数据汇交-数据入库”的工作程序统一开展。首先依托国土部门“一张图”形成工作底图，县级发改、农业、农开等部门统一到国土部门进行项目标绘，并按照“求同存异”的原则进行属性信息调查，然后由各部门分别对各自上图项目的空间信息和调查信息进行审查确认，确认无误后按照自下而上的原则逐级上报，省级各个部门对其成果进行最终审核确认，最终由国土部门进行统一汇交入库，实现对每一个项目空间位置和属性信息（调查表）的上图入库，实现数字化管理。县级详细程序见图1。

2.1 资料收集与分析

县级相关部门收集高标准农田项目资料，包括统计台账、图形数据、属性表格、文字报告及项目备案信息等，并对资料进行整理、分类和分析。

2.2 内业处理

将土地利用现状调查数据和遥感影像数据进行数据整合，作为高标准农田上图的基础数据并制作上图入库的底图。电子底图以县（市、区）为制作单位，主要用于计算机直接标绘上图；纸质底图是基于基础数据打印纸质图件，以项目覆盖区域为项目范围，主要用于项目在图纸上标绘上图。底图数据要求叠加行政界线、地类界线、线状地物、影像、村名、镇名、道路名、河流名等。行政界线及村名、镇名要突出显示。

2.2.1 项目内业标绘。根据各部门高标准农田建设项目特点，

采用计算机标绘、纸质图标绘、矢量数据转绘三种方式进行项目标绘。计算机标绘以土地变更调查数据和遥感影像为电子底图，各部门根据项目示意图、项目位置说明等信息，直接在计算机上进行指界，标绘项目区范围线。纸质图纸标绘是根据项目区范围确定项目所在的行政区，按照覆盖的行政区范围制作打印工作底图，依据工作底图上的道路、河流、沟渠以及图斑边线直接在纸图上进行指界，标绘项目区范围线。项目范围标绘完毕后，利用图形转绘方法完成计算机标绘。对于有矢量数据的项目，首先将坐标系等基础信息进行统一转换，然后形成项目范围线。

2.2.2 调查表填写。由于不同部门高标准农田建设项目内容不同，项目信息也不尽相同，属性调查表设计根据“求同存异”的原则进行，相關部门依据项目档案资料填写，基本属性必须填写，特色指标选择性填写，保证纳入信息化管理的各类项目均能达到基本的高标准农田建设要求，同时还能保留不同项目的特色。

2.3 部门审查

县级相关部门对项目范围、调查表进行确认，确认以内业为主，外业为辅。室内无法直接确认的，各部门上图人员进行实地确认；实地也无法确认的，采用GPS进行补充测量。成果确认无误后统一由国土部门负责上报，按照各司其职的原则，省级国土部门将成果分别提交其他相关部门进行审查确认，以保证成果的完整性、准确性。

2.4 数据入库

数据入库主要包括空间数据、属性数据、影像数据、元数据等数据入库。数据入库通常包括数据检查、参数输入、数据组织、数据入库等。

数据入库后需要进行数据处理，主要是按照数据库标准要求，对属性数据进行处理。包括项目上图编号处理、图属关联、所在图幅号填写等。属性数据处理方法包括空间关系赋值、关联字段赋值等。项目上图编号处理是按照项目上图编号规则，利用建库软件对项目进行自动编号。图属关联是利用调查表中的上图编号、项目名称和图形数据中的上图编号、项目名称信息，自动建立图属关联关系，实现图属相互查询。所在图幅号填写是利用项目区范围以及图幅结合表的空间关系，自动填写项目区所在的图幅号信息。

3 目前取得的成效

3.1 基本摸清高标准农田建设家底

将全省各部门和市、县人民政府建设的133.33多万hm2高标准农田全部实现上图入库，全面查清全省高标准农田的数量、质量、分布等状况。

3.2 建成江苏省高标准农田信息管理系统

为实现高标准农田数字化管理，建成了上图软件和高标准农田建设管理信息系统。前者是将高标准农田建设项目属性信息和空间信息进行矢量化，实现项目的精准标注；后者是集数据录入、数据管理、统计分析以及综合监管等功能于一体，实现了高标准农田项目“一张图”管理，直观展示了项目的空间布局、项目位置及面积交叉情况等信息，为政府决策提供了技术支撑。

3.3 实现高标准农田上图入库日常化管理

建立高标准农田年度更新机制，主要是对已经上图入库的项目及时更新建设状态，同步项目建设信息；对新建项目要及时完成上图入库，从而建立统一时点的高标准农田项目数据库，及时准确掌握全省高标准农田建设情况，保证成果现势性，实现对高标准农田建设日常管理。

4 主要经验

4.1 政府主导，部门协调

高标准农田上图入库工作推进过程中，我省建立了“政府主导、国土主办、部门协调配合”的工作机制，保证了工作的顺利推进。首先省政府高度重视，召开专题会议明确要求依托国土资源“一张图”，将各相关部门建设的高标准农田集中落到“一张图”上；其次各个相关部门积极响应，相互配合，联合制定了工作方案和实施方案、统一部署了工作，并组织召开业务培训会，确保上图入库工作顺利有序推进。

4.2 统一标准，规范实施

统一标准是高标准农田上图入库工作的关键一环。由于历史等原因，我省高标准农田建设涉及市、县人民政府和发展改革、国土资源、农业、农业资源开发等诸多部门，其建设内容和建设标准不尽相同，必须在统一技术标准的前提下，才能将所有高标准农田落在“一张图”管理。为此，在充分调研了解各相关部门高标准农田建设情况，客观分析高标准农田管理现状的基础上，省级相关部门遵循“求同存异”的原则，统一了高标准农田上图入库技术规范和标准，包括工作底图、技术标准、管理软件和作业方法等，保证了上图入库工作规范实施。

4.3 明确责任，各司其职

针对高标准农田建设多部门、多类型、多主体的特点，我们明确各级国土资源、发展改革、农业、农业资源开发等相关部门分别负责各自建设的高标准农田上图入库。省级相关部门分别对口开展业务指导和成果审查确认，省国土资源厅还负责全省上图入库工作成果的汇交等；县级相关部门组织相关业务人员，在规定时间内统一到县级国土资源部门开展项目标绘，绘制确认图，填写调查表，完成项目上图工作；市级相关部门对县级工作成果审查后，统一汇总至市级国土资源部门，提交省国土资源厅。

为保证上图入库项目的真实性，各部门建设的高标准农田项目统一到县级国土资源部门上图入库时，坚持做到每个上图入库项目都能找到责任部门、责任主体，对不明确责任部门的项目，不予上图。

4.4 试点先行，完善方案

为充分检验工作方案和技术方案的可行性，保证高标准农田顺利上图入库，选择高标准农田建设任务完成较好、相关部门均有项目覆盖的地方开展试点工作，组织省级相关部门、县级相关部门现场开展高标准农田项目指界标绘、填写调查表、审核确认等工作。通过试点，进一步完善了工作方案、技术方案和管理软件。

5 结论

（1）江苏省依托国土“一张图”工程，在有效组织协调与科学技术支持下，对国土、发改委、农业、农开、政府等部门牵头建设的高标准农田项目进行了统一上图入库，取得了良好的效果，为大力推进高标准农田建设，实现数字化管理提供了宝贵的经验。

（2）当前，实行高标准农田建设统一上图入库、建立信息化管理机制是党中央、国务院对高标准农田建设管理工作提出的新要求，将高标准农田建设情况要统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，统一建设标准、统一上图入库、统一评估考核，形成高标准农田建设全国“一张图”，这就要求國家层面出台相关政策文件，大力推动各地各部门上图入库工作，探索信息开放共享机制，实现成果实时共享，以满足各有关部门需求。

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