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基于SWOT态势分析的扶贫项目逻辑框架与发展策略

2018-05-14王家瑞

农村经济与科技 2018年5期
关键词:SWOT分析发展策略

王家瑞

[摘要]当前,我国扶贫工作进入攻坚阶段,扶贫工作取得巨大成效,但我们应当看到当前所面临的情况日趋复杂多样,扶贫项目的边际效益也呈现递减趋势。扶贫攻坚阶段需要进一步调整和完善扶贫项目,为此可采用SWOT态势分析法来综合分析目前实施的扶贫项目的优势、劣势、机遇和挑战,然后可以结合优势和机遇,提出S-O(开拓型)发展策略;对比劣势和机会,提出W-O(争取型)发展策略;分析优势和威胁,提出S-T(竞争型)发展策略;针对劣势和威胁,提出W-T(合作型)发展策略。

[关键词]扶贫项目;SWOT分析;逻辑框架;发展策略

[中图分类号]F272 [文献标识码]A

新中国成立至今,我国农村扶贫发展历经小规模的救济式扶贫阶段(1949~1978年)、农村经济体制改革推动下的发展型缓贫阶段(1978~1985年)、以贫困县为重点的区域型扶贫开发阶段(1986~1993年)、以特殊困难区域为重点的攻坚型扶贫开发阶段(1994~2000年)、以农村小康社会建设为目标的综合型扶贫开发阶段(2001年至今)五个阶段。党的十八大以来,我国逐步开展实施精准扶贫、精准脱贫方略,扶贫发展进入新阶段,取得了显著的扶贫减贫效果。据统计,2011~2015年,现行标准下农村贫困人口减少1亿多人、贫困发生率降低11.5个百分点。

然而,贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”,脱贫攻坚形势复杂严峻。就贫困现状看,截至2015年底,我国仍有5630万农村建档立卡贫困人口,主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县和12.8万个建档立卡贫困村,多数西部省份的贫困发生率在10%以上,民族8省区贫困发生率达12.1%。现有贫困人口贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大。实现到2020年打赢脱贫攻坚战的目标,时间特别紧迫,任务也特别艰巨。

虽然目前提出有“五个一批”、“六个精准”基本方略与产业扶贫项目、整村推进项目、人员培训项目等,但是就各个项目取得的效果在各地不尽相同,考虑到地区差异有必要对项目进行相应的调整和完善。本文拟在借鉴战略研究设计学派的战略系统模型——SWOT态势分析的基础上,就扶贫项目的两个基本问题进行讨论:一是目前扶贫项目面临的主要态势,二是扶贫项完善目的逻辑框架与发展策略。

1 SWOT战略分析模型的概念与运用

1.1 SWOT战略分析模型的概念

SWOT战略分析模型,又名态势分析法,由哈佛商学院K.J.安德鲁斯教授于1971年在《公司战略概念》中首次提出。SWOT分析模型是将与研究对象密切相关的各种主要内部优势(Strength)、劣势(Weakness)和外部机会(Opportunity)、威胁(Thteats)列举出来,通过观察整个系统环境,并将不同的因素进行匹配分析,构建SWOT矩阵,最后得出结论与策略的分析方法。

1.2 扶贫项目的内在优势

扶贫项目的最大优势是实现了理念与实践的天然契合。从理念上而言,目前我国的扶贫项目秉承着以人为本和多元价值,以“人本”为理念,注重贫困人群的脱贫与可持续发展。每一个扶贫项目都体现出“精准扶贫”的核心理念,不仅要求“精”,而且要求“准”集中体现在“六个精准”的基本方略;另外,扶貧项目从当前贫困人群的现实需要出发,提出了“五个一批”等充分体现其利益诉求的项目,涵盖面广、可行性强。从实践层面而言,扶贫项目在精准识别中通过分级负责、民主评议和建档立卡在制度上保证了贫困户识别和认定的透明公开、真实有效,做到“识真贫”;在精准帮扶中针对贫困人群实际情况,提出实事求是、因地制宜、分类指导,陆续开展到村到户、因户施策、资金到户和干部帮扶,做到“真扶贫”;精准管理中则通过农户信息管理、阳光操作管理和扶贫事权管理保证精准扶贫工作的推进落实,达到“扶真贫”。近几年来取得的巨大扶贫成效也印证了扶贫项目的强大功效,说明其具有科学性和可操作性。

1.3 扶贫项目的潜在劣势

事物总是辩证统一的,扶贫项目的优势与劣势相辅相成,从另一层面看,精准扶贫项目的原发优势也可能是其潜在劣势所在。

首先,从积极方面来看,扶贫项目的广涵盖面与可行性能够为扶贫工作取得进展提供良好动力;但与此同时,扶贫项目在广涵盖面的影响下对资源分配倾向于指标化,贫困识别中的贫困人口规模基于省级扶贫部门测算结果自上而下分配指标,使得部分贫困村贫困人口指标数量低于实际数量,导致部分贫困人口未被识别。实践中也发现识别机制仍缺乏精准性,“脱靶”现象严重,基于国务院“实施精准扶贫、精准脱贫”政策措施落实情况第三方评估项目调查,13.1%的受访农户认为建档立卡工作中漏掉了部分真正需要帮助的贫困户,即扶贫工作中存在贫困户漏出现象。

其次,扶贫项目存在配套的动态管理和考核机制不健全的问题。主要表现在贫困人口的退出机制和再进入机制不健全,目前精准扶贫虽取得了巨大成效,但必须看到剩余贫困人口贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大的问题,依靠不健全的考核与管理制度,扶贫开发将面临受挫的风险。以脱贫退出机制为例,一般由上级部门将脱贫指标分解下达到各乡镇及重点村,为完成指标任务就存在部分并未真正脱贫的群众“被脱贫”,根据124个贫困村调查数据测算发现,近3年来贫困地区平均返贫率为12.9%。六盘山区、燕山-太行山区和秦巴山区返贫率分别高达53.7%、36.7% 和29.5%;山西、甘肃、河北返贫率分别达到67.2%、53.7% 和35.4%。数据客观上反映了扶贫项目中存在的机制问题既成为扶贫攻坚的一大障碍,又不利于贫困人群真正走向小康。

再次,我国提出的扶贫项目在主观上具有普适性,“五个精准”与“六个一批”都是针对全国所有贫困地区提出的,其政策和实际操作层面的相关措施差异性不大,缺乏必要弹性,体现为扶贫资源配置效率不高,缺乏对扶贫资金支配的关键因素和脱贫致富的重要障碍进行特定的结构与具体行为分析,导致扶贫与脱贫效率不理想。一方面,这使得现实操作面临弹性范围确定难题,弹性过大或缺乏弹性都容易造成资源配资不合理和滋生群众“等要靠”错误观念或群众不满, 对突出扶贫“以人为本”理念和可持续发展产生阻碍;另一方面,目前对于扶贫项目绩效评估缺乏有效的内部评价机制。具体而言没有建立统一的标准,每种方法都有各自的特点,既有优点,又有一定的缺陷。目前使用的这些方法,它们的普遍适用性都相对较差。而“知屋漏者在宇下”,扶贫主管部门对扶贫项目绩效的自我评价,不仅符合目标管理的特质,而且作为主管部门掌握的信息和数据更多,对于扶贫项目的评价有着得天独厚的优势。但是,主管部门如此一来就会有既是“比赛者”,又是“裁判员”的双重身份,使得其评价缺乏说服力。

1.4 扶贫项目的历史机遇

国家的政策支持是当前扶贫项目实施的最大机遇。改革开放以来,我国大力推进扶贫开发,特别是随着《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的实施,扶贫事业取得了巨大成就。2011年,国务院又印发《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出了贯彻落实科学发展观,提高扶贫标准,加大投入力度,这为扶贫项目的更好实施提供了良好的外部机遇。2014年,中共中央办公厅、国务院办公厅为了加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐,专门印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,用于指导全国扶贫开发工作,为扶贫项目的可持续推进和完善提供了充足的动力。

同时,日益创新的扶貧机制和社会参与也是发展、完善扶贫项目的又一个重大契机。随着我国多年开展扶贫工作的经验积累,政府对其主导的反贫困体制和制度不断推陈出新,并在其主导下引入市场机制和社会机制,支持并鼓励社会力量参与到精准扶贫工作中来,形成“政府主导、农民主体、市场推动、社会参与、多元并举”的精确扶贫机制。尤其是社会参与的发展对扶贫项目发展与完善做出了极大的贡献,同时也对项目的可行性、精准性和可评估性提出了新的期望。目前,政府委托有关科研机构、社会组织等第三方机构,采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式,对扶贫工作相关考核指标进行测算、评价的第三方评估不断发展,弥补了扶贫项目缺乏的、不健全的评价考核机制,为扶贫项目完善提供了良好的社会支持。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》明确要求“针对主要目标任务设置考核指标,注重考核工作成效;坚持客观公正、群众认可,规范考核方式和程序,充分发挥社会监督作用”,这必然有利于推进扶贫项目进一步完善和发挥其扶贫功效。

1.5 扶贫项目的现实挑战

扶贫项目面临的挑战主要来自于两个方面:一是项目实施中各级主体由于精力不足、贫困地区设施建设落后等因素难以进行项目评估;二是目前的第三方评估绩效尚存在着诸多潜在制约因素,这都对扶贫项目在实施中及时调整以应对新情况提出了极大挑战。

长期以来,各级主体评估诉求意识欠缺,对主管部门内部评估与外部第三方评估开展有效评估的理念认知不足。譬如,之前对扶贫工作的考评主要依靠地方政府的有关部门,但这些部门往往缺乏足够的精力和有说服力的数据,因此难以在后续扶贫项目的推进过程中进行动态连续的实际工作。而普通贫困户处于被动位置,且农民参与意识低,受传统思维影响,农民往往只看重眼前利益,对目前不能实现的经济收益关注不高; 其次,农民参与能力欠缺,农民文化知识不足,能力低,很多人不能理解绩效评估文件; 最后,农民参与渠道不畅通,农民参与评估的方式之一是政府网站平台,但很多农村信息化建设不够,难以满足需求,这些情况都使得对扶贫项目进行有效的评估处于无能为力的尴尬局面。

此外,第三方绩效评估存在着诸多潜在因素制约,需要从评估制度设计、评估主体能力建设、评估流程管理、评估结果使用等角度进一步完善,促进第三方评估功能提升。而强调对扶贫项目评估是应对“脱贫再返贫”的必然要求,也是我国目前扶贫开发实践不断深入面临诸多新情况的客观要求。进入扶贫攻坚阶段后,我国农村贫困的特征也发生了深刻而且显著的变化,如贫困人口由原来的片状大面积分布演变为散点式的点状分散、致贫原因由“因病”、“因残”等日趋多样化、扶贫瞄准难度加大、扶贫的边际效益日益减弱等都对扶贫项目的评估提出了新挑战。

2 SWOT矩阵模型下扶贫项目的逻辑框架与发展

策略

从扶贫项目的SWOT分析模型出发,以扶贫项目的优势、劣势、机会与威胁配对组合为核心,整合扶贫项目、扶贫相关者构建出三层次的逻辑框架(见图1)。根据逻辑框架中的三个逻辑层次,在扶贫项目内外部环境系统分析的基础上,采用SWOT矩阵对扶贫项目进行四个方面的策略分析(见表1)。首先,结合优势(Strength)和机会(Opportunity),提出S-O(开拓型)发展策略;其次,对比劣势(Weakness)和机会(Opportunity),提出W-O(争取型)发展策略;再次,分析优势和威胁(Threat),提出S-T(竞争型)发展策略;最后,针对劣势和威胁,提出W-T(合作型)发展策略。

2.1 结合优势和机会,制定S-O开拓型发展策略

2.1.1 发挥项目优势,引导更多社会群体参与。目前扶贫项目无论在理念上还是在实践中都有其自身独特的优势,其“以人为本”和可持续发展的理念就深刻体现了扶贫发展的初衷,可进一步凸显,在社会上形成一种良好的氛围,吸引更多的群体投身于扶贫事业;而就精准识别、精准帮扶和精准管理而言,需要更多人建言献策、共同构建集社群参与、社民联动、社企共助的“社会扶贫系统”。

2.1.2 充分抓住机遇,引导贫困人群共建共享。扶贫项目具有良好的科学性和可行性,另外有国家相关政策大力支持和不断发展完善的扶贫机制、体制,这为扶贫项目的实施提供了有利契机。抓住当前契机,适时做好宣传普及正确的扶贫价值观,激发贫困人群的脱贫攻坚“斗志”,充分结合扶贫项目,让贫困人群积极参与实践,在推进扶贫项目不断发展完善的同时共享扶贫发展成果。

2.2 对比劣势和机会,制定W-O争取型发展策略

2.2.1 因地制宜,精简项目,发挥资源的规模效益。扶贫项目并非具有普适性,各地区可以在做好本地区区位条件调研的基

础上,根据具体情况选择最适合本地区发展的扶贫项目,这不仅可以减轻主管部门的工作压力和各部门间的协调难度,而且有利于充分利用各地有限的人力、物力和资金,将原本有限的资源集中于少数项目以发挥规模效益。

2.2.2 避免指标化,创新多维贫困识别体系和脱贫退出体系。上级部门在扶贫工作中也应该做到简政放权,避免贫困识别规模指标化和脱贫数量指标化。贫困问题是客观存在的,无法依据人的主观意愿改变,在扶贫攻坚阶段更应该实事求是,让下级部门根据贫困户家庭年收入、人均年收入和实际发展能力等多维度考评的标准和地区实际情况确定贫困规模和脱贫情况。

2.2.3 建立一套有效的项目配套评估机制。扶贫项目只有在评估中不断改进和完善才能持续发挥其扶贫功效,保证扶贫边际效益稳定增长。对于一个项目的评估需要政府内部和社会外部的评估相结合,为此要建立一套立足评估有效化、评估标准客观化、评估主体多元化、评估形式过程化的新型评估体系。

2.3 分析优势和威胁,构建S-T竞争型发展策略

2.3.1 积极引入社会力量,搭建第三方评估平台。第三方评估项目绩效虽存在着诸多潜在制约因素,但第三方评估的独立性、专业性、客观性等优势已是其成为扶贫绩效评估体系中不可或缺的一部分。积极引入有关科研机构、社会组织、高校与专家学者等第三方搭建一个全新的平台,把第三方评估的准入机制、监管机制、保障机制与第三方队伍建设、评估人才培训、评估指标体系完善摆在同等重要的位置,同时完善评估信息的公开机制与评估信息使用机制,确保第三方评估的权威性和公信力。

2.3.2 做好扶贫思想教育,引导贫困户树立良好价值观。扶贫项目是政府提供的公共产品,在扶贫项目实施过程中部分贫困户“等要靠”而不积极参与,甚至个别非贫困户为从中获得利益虚报信息、利用不正当手段套取扶贫资金。为此,政府或公益机构可以组织专人下乡进行宣传和思想教育,媒体也应该积极社会责任,宣传相关知识和政策,在长期的宣传动员中使“扶贫先扶志”等思想观念深入人心,最大程度的达到“自下而上”的效果,形成上下一心,共同推进扶贫项目实施。再者,这有利于发挥群众主体作用和监督作用,使其积极主动参与扶贫,建言献策,及时反馈;同时监督政府工作,积极行使民主权利。这样政府“自上而下”与群众“自下而上”相结合,形成扶贫合力,为扶贫项目实施提供了更为良好的环境。

2.3.3 优化扶贫项目运行机制和资源配置。从项目实施前的实地调研、民意探访、项目立项、任务分配、人员组织、保障、监管及信息反馈交互机制建立完善到项目实施中的跟进、资源管理及监督、项目绩效评估精细化设计一套流程。在流程中,根据贫困户、项目实施效果的反馈,进行合理灵活的调整,同时对项目资源要充分有效的利用,以达到最优化效果。

2.4 针对劣势和威胁,规划W-T合作型发展策略

2.4.1 政府与社会公益组织、企业及高校沟通合作推进扶贫项目实施。社会公益组织优势在于长期在某个领域内经过长期的实践探索和经验总结,积累有相当成熟的经验和制度设计;高校具备专门的人才队伍和专业的知识背景,在一些区情研究和扶贫探索上有得天独厚的优势;而企业为实现其社会价值在扶贫救困上可以提供可观的资金援助和为贫困人群提供部分工作岗位或实践基地。政府积极与其交流合作,不仅对目前扶贫项目实施面临的现实挑战大有裨益,而且可以取长补短、优势互补。

2.4.2 各地区间加强合作交流。扶贫工作并非只关乎贫困地区利益,而是事关我国全面建成小康社会。在社会大扶贫背景下,经济发达地区应发挥经济优势、人才优势等资源优势进一步开展好对口帮扶,而脱贫效果好的地区可以与效果欠缺的地区合作交流,就扶贫项目实施的经验教训进行分享和实地指导,积极与更为落后地区搭建合作平台,共商共建共享。简而言之,各类群体间开展合作交流不仅可行,而且势在必行。

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