吴伟 周五平

[摘要]易地搬迁是贫困山区实现精准扶贫的一条切实可行的途径，但是易地搬迁是一个系统工程，要使易地搬迁发挥精准扶贫的作用，需要在通观全局的基础上根据不同地区的特性精准满足农民的切实需求，从而真正做到精准识别、精准扶贫。易地搬迁涉及多方利益，需要多方共同配合，探索解决问题的有效方法，以确保搬迁工作的顺利进行与持续开展。

[关键词]精准扶贫；易地搬迁模式；存在问题；原因分析；对策

[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A

1 易地搬迁扶贫模式及取得的效果

易地搬迁全称易地扶贫搬迁，是指由于自然原因或政府基于社会全面发展的需要，将生活在缺乏生存条件地区的贫困人口搬迁安置到其他地区，并通过改善安置区的生产生活条件、拓展增收渠道等帮助他们脱贫致富。易地搬迁扶贫是新时期党和国家开展精准扶贫工作的重要举措，通过对生存环境恶劣地区的贫困人口进行易地搬迁，能够改善当地生存和发展环境，易地搬迁是实现贫困人口脱贫致富的重大举策。

鹤峰县自2016年开始实施易地搬迁扶贫以来，通过大力实施“交钥匙”工程，2016年度完成搬迁4713户，其中，集中安置9个乡镇193个村3996户12980人，集中安置率81.4%。2017年易地搬迁3276户已全部开工，截至8月中旬，已完工2130户6339人，完工比例达65%；在建1146户，共3411人。通过一系列建设与搬迁工作，极大改善了农民的生产生活状况，易地搬迁扶贫取得了较好的实际效果。

首先，通过易地搬迁扶贫将原本居住在深山之中的村民搬到了较为平坦的地方，极大地改善了村民生存环境。易地搬迁后，村民生活到了公路附近，出行更为方便；且数字信号更加通畅，与外界的交流更为便利；离开了人迹罕至的深山，不易受到地质灾害侵袭，即使碰到灾害，生命财产安全也更能得到保障。其次，通过易地搬迁扶贫，政府免费为贫困农户修建了砖房，贫困户们都住进了砖房，规避了他们因居住在破旧木屋中而造成生命财产损失的风险，改变了木屋遇到下雨就漏雨的历史，也使农户们享受到了砖房的便利，极大改善了农户的住房条件。最后，易地搬迁之后还修建了一些广场、运动场所、图书室和路灯等，为农民提供了休闲娱乐的场所，丰富了农民的文化生活。通过修建路灯，也方便了农民夜间出行，保证了夜间出行的安全性，这无疑在很大程度上改善了农户的生活质量上。

2 易地搬迁的存在问题

2.1 易地搬迁未能完全实现精准识别

易地搬迁是精准扶贫的重要途径，其基本要求就是要精准搬迁，要坚决确保搬迁的都是需要易地搬迁贫困户。在确定易地搬迁对象中，绝对贫困户固然成为了搬迁对象，获得了政府为其免费建造的搬迁房，但是也存在某些不符合要求的人享受搬迁房。易地搬迁中的识别不精准导致了未享用搬迁房村民与村干部以及与部分享用搬迁房村民之间的矛盾，使得村民对易地搬迁的满意度大打折扣，也增大了政府的资金负担。

2.2 集中安置房移交难度大

鹤峰县易地搬迁主要采取集中安置的方式进行，在易地搬迁的过程中，在集中安置房的移交这一环节出现了严重问题。在调研过程中，我们发现了一些奇怪的现象。个别村有些组的集中安置房已经竣工，但是一排排的安置房并没有村民愿意入住，也有的村落仅仅入住部分人。从村民口中得知，他们对于这些安置房是不太满意的，村民的满意度直接影响到了易地搬迁房屋交接环节的顺利进行。很多地方的异地搬迁工作停滞在房屋交接这一步，集中安置房的交接问题已经非常突出。

2.3 搬迁后相关政策的跟进与搬迁的后续发展不匹配

易地扶贫搬迁的根本要求是搬出来要能稳得住。就鹤峰县当地来看，搬迁户在搬迁之后，农民的生活成本明显高出很多，从收入来源看，由于居住地离土地过远，原来的土地很难再利用，即便可以利用，也会造成农民因为距离土地太远而不愿搬迁，或者将土地流转出去，却损失了原有的种植养殖等收入。此外，政府未能为搬迁户解决就业问题，搬迁之后，大部分农民等于就失去了收入来源。

2.4 村民与村干部之间、村民之间的矛盾突出

易地搬迁工作带来了许多隐性问题，而村民与村干部之间、村民之间的关系恶化，矛盾突出就是其中很大的一个问题。在调研过程中，很多村民表现出对村干部的不满意，表达了对村干部工作的不满意。同时，村民之间的关系也有恶化的现象，调研的几天里，我们见到了有的村民因为搬迁工作发生争执甚至大打出手的现象，也感到部分村民对某些村民的不满情绪。

2.5 部分贫困户对旧房拆除规定有抵触

在易地搬迁的工作中，鹤峰县政府规定对于那些搬迁户原有的木质房屋必须在规定期限内进行拆除，并且在原有地基上进行植被种植。对按规定拆除旧房的村民按人头进行资金奖励，对于没有在规定时间内拆除旧房的，政府自行组织拆迁队进行拆除，对于政府的这一规定，很多村民有很严重的抵触情绪。

3 易地搬迁存在问题的原因分析

3.1 易地搬迁精准识别体系不健全难以实现精准识别

由于易地搬迁扶贫的精准识别存在着精准识别标准的模糊化，贫困识别程序不够规范，公开程度不够，造成了易地搬迁扶貧识别不准的现象。正是由于识别体系没有制度化、规范化的确立下来，导致了在确定易地搬迁扶贫对象上产生了偏差，从而产生了多重标准的不公平现象。主要表现在对贫困户识别认定的精准度比较模糊，以及农户家庭基本情况量化得分的公开程度有限；此外，村民代表也没有尽到向村民宣讲解释的应尽职责，由此造成部分村民意见较大。致使有一些不满足扶贫条件的农民占据着扶贫指标，而有些真正贫困的农民却无法获得政府扶贫资金。所以说，相当数量的扶贫资金没有用于扶贫，或者说扶贫资金的受益人不是贫困人口而是非贫困人口。

3.2 易地搬迁房屋的质量、设计和基础设施存在问题导致移

交难度大

政府统一修建的房屋固然改善了农民的居住条件，但是由于市场的自发性，中标投资商为了盈利以及工人技术水平有限，房屋质量一般，仍然不能使村民满意。此外，政府在修建房屋之前未向农民征集意见，导致设计的房屋形式单一且功能不足。自上而下的設计思路造成了移民村的千篇一律，房屋按照统一规划修建，一个村内房屋的面积和格局是相同的，难以满足移民的多样性需求。例如很多农户在旧房圈养有牲畜，而新建的集中安置房没有猪圈等可以安置牲畜，因而村民不愿意拆除旧房。在鹤峰县的农村能量来源主要是薪柴，而集中安置房的设计是烧煤气和天然气，不少农民在未解决这个问题之前不愿意拆除旧房。另外，异地搬迁之后政府在饮水问题上的解决不令人满意，如蓄水池的选址不当导致供水压力不足或者供水持续性不强以及水池存在崩塌的潜在危险。此外，鹤峰县属于山区小县，自身财力有限，运转均靠转移支付支撑，对于县级财政自筹解决压力较大，资金的匮乏与上述所述的原因是密不可分的。

3.3 当地经济发展水平落后难以提供后续发展

一方面，对于多数农民来说，搬迁之后农业仍然是他们维持生计的主要产业，但是由于迁入地土地的有限，迁入农民也不能获得新的耕地，由于居住地离土地过远，原来的土地很难再利用，农民就损失了原有的种植养殖等收入。另一方面，由于对安置点缺乏长远的评估与考察，没有注意与当地产业发展相衔接，并且由于当地经济发展就为落后，发展产业较少，能够为农民提供的工作岗位有限，许多农民就失去了职业与收入来源，导致易地搬迁后农民的就业问题成为了一个很大的遗留问题，农民的生活来源仍旧没有稳定保障。

3.4 利益冲突导致矛盾产生

首先，某些村民因为自己未能满足易地搬迁扶贫的条件，而对其他满足易地搬迁条件的农民产生妒忌心理，从而导致彼此矛盾的产生。其次，也存在易地搬迁之后，由于搬迁户是外来人员，对于现在的环境、村民都不会非常熟悉，导致人际交往的减少。且随着居住时间越来越长，加之由于公共基础设施的不完善导致公共资源的有限，以及部分土地使用权限的不明确，邻里之间容易因为一些小的利益纠纷产生矛盾冲突。对于村民与村干部之间来说，由于村干部在确定易地搬迁扶贫对象上的简单化，未采取民主方式，导致不公平现象的产生，从而使得村民对村干部产生不满情绪，由此导致矛盾产生。

3.5 合理需求未能得到保障导致农民抵制旧房拆除规定

首先，针对政府提出的旧房拆除这一政策规定，有不少村民存在错误认识，不少村民认为政府拆除旧房是为了做村里的面子工程，那么在潜意识里很多人就是非常抵触政府的这一项规定。其次，在从旧房搬进集中安置房的过程中存在许多问题。由于安置房需要先拆除旧房，修建过程中政府未能为农民提供临时居住地，许多农民因此对拆迁规定而抵触。此外，没有农村生活的各种资料如粮食等需要很大的储存空间，而集中安置房面积普遍小于原有木房，农民担心拆除旧房之后粮食储存等存在问题。这一些问题严重困扰着农民，给他们也带来了很大的不方便与不适应，在这些问题没有得到有效解决之前，他们是不愿意拆除旧房的。

4 推动易地搬迁的建议与对策

4.1 进一步完善易地扶贫搬迁机制

首先，结合当地实际情况，制定完善的易地搬迁精准识别机制。合理的精准识别机制才能使易地搬迁帮扶到真正贫困农民，使极贫者能够优先接受精准扶贫的扶持。其次，建立健全易地搬迁评价指标体系和监督机制。形成有利于易地扶贫搬迁工作的激励机制，促进项目运行与管理科学化、规范化和程序化。同时加强对直接执行扶贫政策的基层干部的工作监督，完备的监督机制能够提高易地搬迁工作的精准性。最后，建立并完善易地搬迁政策的反馈机制。对于易地扶贫搬迁政策本身的内在限制性问题，是政策执行过程中的普遍性问题，由于在政策制定环节存在信息的不对称性，所以很难将问题考虑周全，这就需要有相应的信息反馈到政策修订和完善的过程。建立反馈机制，有利于全面政策执行情况，也能够对新出现的问题做出及时的处理，政府通过对反馈信息的及时处理，能够最大程度上提升易地搬迁的执行效果与民众的满意度。

4.2 提高房屋质量、优化设计，完善安置区基础设施

在安置房的修建中，政府应该进一步完善工程质量安全监管体系，注重对工程单位的质量监督，确保工程单位按质按量完成。在设计房屋时，应该听取当地村民的意见，确保房屋功能能够满足村民需要。为推进移民扶贫搬迁工作，政府应努力创造良好的社会环境，积极引导，但又不能大包大揽，以避免抑制和抵消农民自发、自助、协同的创造性。对于村民的设计意见，如果满足大多数人的需求，应该考虑在内；对于个别村民的合理要求，也应该尽量满足。其次，完善搬迁房附近基础设施建设，公路的修建是村民方便出行的保证，修建公路应当在修建搬迁房之前完成，如此，也能够方便建筑材料的运输。解决搬迁户的饮水问题，修建能够满足区域需求的蓄水池，为每家每户铺设自来水管道，方便村民用水。

4.3 充分发挥社会资本的作用，同步解决后续发展问题

搬迁户离开了原来的居住环境，由于距离耕地过远，继续从事农业劳动变得十分困难，他们需要接受新的生活方式。要按照“搬得出、稳得住、逐步能致富”的工作要求，指导各乡镇因地制宜，落实强有力的工作措施，推进各安置点后续产业有效快速发展，确保搬迁一户，脱贫一户。按照“市场牵动、行政推动、产业带动”的基本措施，不断提高综合生产能力，不断加快农业结构调整的步伐，培养出有特色的优势产业。推动当地特色优势产业的发展，为就业提供充足岗位。制定税收、土地使用等优惠政策，鼓励社会资本参与易地搬迁扶贫工作。鼓励企业参与易地搬迁工程建设，利用优惠政策促进外来产业的引入，结合本地资源优势，鼓励企业发展特色产业。同时要增强贫困户在劳务输出上的竞争力，为进城务工的农民工开展职业技能培训，增加贫困户的劳务收入。对待贫困户要坚持扶持与激励相结合，使其树立劳动脱贫勤奋致富观念。只有有了对美好生活的信心和渴望，以及自身勤奋劳动，加上政府提供的就业发展机会，贫困户才能够真正彻底摆脱贫困。

4.4 加强宣传教育，提高农民素质

一方面，易地搬迁迁入的贫困户与原先的居民由于彼此不熟悉且缺乏沟通交流为矛盾的产生埋下了隐患，乡村社会中邻里之间平时互不来往这是一个非正常的现象。对于异地搬迁扶贫，政府应该加大宣传力度，这不仅仅包括对于搬迁政策的宣传，还应该教育原本迁入地的群众积极接纳迁入民众，宣扬和睦的邻里文化，促进邻里之间关系的增进。另一方面，仅仅依靠宣传教育也不能解决根本问题，邻里之间产生矛盾往往是产生于一些利益纠纷。比如说因为对于公共资源的使用上产生了矛盾，这说明了政府对于安置区的基础设施建设还没有满足所有民众的需要，导致村民因为争夺资源而争斗。同时，尽快明确房屋周围土地的使用权利界限，明确了使用的界限，才能尽可能减少邻里之间的矛盾冲突。

4.5 对旧房的拆除不能操之过急

正如前文所述，当地易地搬迁存在需要先拆除旧房子才能修建新房子的现象，但是在修建新房的期间村民无处安身，所以对于旧房的拆除不应该简单对待，一律先行拆除，如果并非因为旧房妨碍新房的修建，政府则不应该仅仅为了改善农村风貌而拆除旧房，这对于贫困农民来说是有害而无利的。即使必须要先行拆除旧房，也应该为这一部分贫困户安排一个临时安置的场所，使他们不至于因为修建新房而流离失所。另外，对于需要搬迁较远而不能继续耕作原有土地的贫困户，应该在易地搬迁的后续扶持措施落实后，保证他们在迁入地有谋生手段后才能进行易地搬迁，这样农民拆旧才会自觉自愿。

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