APP下载

城镇低效存量建设用地再开发途径探讨

2018-05-14王晨哲王如月史敏琦

农村经济与科技 2018年11期
关键词:存量

王晨哲 王如月 史敏琦

[摘要]基于对城镇低效存量建设用地的内涵分析,总结当前建设用地的利用现状以及存在的问题,从造成利用低效问题的不同角度入手,关注内部挖潜、主体参与、机制创新和监管平台方面探索低效建设用地再开发途径,为低效用地的再开发提供建议。

[关键词]低效用地;存量;再开发途径

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

1 国内外关于城镇低效存量建设用地的内涵分析

在西方国家,与城镇存量建设用地相似的概念有空地、废弃土地、可填充土地、棕地、再填充土地等。Michael R.Greenberg等强调闲置土地并不一定是被破坏的或者被废弃的,可以只是仅仅被忽视却有利用价值的土地。英格兰将存量建设用地分为空闲和废弃土地及当前使用中的土地两类,前者包括已开发用地中的空闲地、废弃土地或建筑、空闲建筑三类,后者包括地方规划中已规划土地、有再开发潜力但无规划的土地两类。

从国家规定来看,2004年《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》中明确提出将城镇存量建设用地分为闲置土地、空闲土地和批而未供土地三类。《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》给予明确界定:国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地;布局散乱、设施落后,规划确定改造的城镇、厂矿和城中村。国内学者亦针对此类概念的土地进行研究。何书金(2000)等依据土地经济的效益将一定历史时期内未产生应有经济效益的土地作为低效建设用地的一种,包括土地产出效益低的土地、没有项目建设地和有项目注册但未建设地。刘怡(2011)等以宗地为基本评价单位界定存量建设用地,将其分为空地、非空地中的部分利用与未充分利用土地三类。

2 城镇建设用地利用现状与问题

2.1 用地结构不合理,部分用地布局混乱

过去粗放式的发展经济方式使得工业用地的供应被摆在重要位置,加上各地方政府为了招商引资,往往会以低廉的价格将城市土地进行出让而引进大量工业企业,导致目前各城市存量工业用地规模普遍较大。通过对欧美国家的工业用地情况分析,其面积一般都是控制在城市用地的5%~10%,不超过15%,据《中国城市建设统计年鉴》统计,2010年我国城市工业用地面积达到8689.5km?,占城市建设用地总面积的22%,且工业园区规模、数量不断增加。工业用地在规模结构中超出了合理的比例,影响居民生活的宜居性、生态型并触及耕地保护红线,且在吸纳就业人口、创造经济增量方面的贡献并不乐观,严重制约工业化和城镇化的可持续发展。此外,部分城镇出现工矿仓储用地与生活用地相互掺杂的情况,而其中已经歇业停产的企业更造成了土地资源的浪费和闲置。

2.2 土地粗放利用,“圈大用小”现象存在

工业用地规模盲目扩张,粗放低效利用普遍存在。截至2015年9月底,2010~2014年间全国两级政府批准建设用地中未开工项目用地达56.43万hm2,未按期开工超过1年、构成闲置土地面积25.8万hm2,分别占供地面积的1/4和1/10。城市内工业建筑项目容积率水平和建筑密度水平是工业土地集约利用的主要因素。但目前我国工业用地利用效率普遍偏低,其容积率仅有0.3~0.6,而发达国家一般达到1.0,工业用地产出率逐年下降,远低于发达国家水平。

這进一步激化了土地市场不平衡的供需关系,导致经济社会发展对土地资源的消耗更多,制约了土地利用方式及地区经济发展方式的转变。

2.3 用地管理监督体系缺位,遗留历史问题难以解决

首先,由于片面的重审批轻监管的监管理念和方式、不完善的监管手段和技术平台,造成批而未供、土地闲置和粗放、低效利用现象时有发生。一些地方政府为了短期的经济效应一味追求规模,造成了严重浪费;一些企业存在拖延工期,擅自改变土地用途、少批多占,甚至是大量囤积土地牟取暴利等行为。其次,部分园区远离城市成为“新城区”,征用土地后资金来源不足,招商引资困难,加上一些人的投机行为,闲置现象较为明显。其次,关于城市用地的法律法规相对滞后有待完善,表现为我国用地集约利用的法律法规缺乏系统性、效应性,多通过标准、通知等形式出台相关法规或多个部门分别颁布实施。

2.4 工商业废弃地污染和老城区环境问题

随着城镇范围不断扩大,曾经的污染企业不断外迁,但留下的大片工商业废弃用地成为阻碍城镇建设的难题,同时废弃地的存在为非法居住、毒品贸易等活动提供便利,这也加大了再开发的难度。从当前亟待二次开发的老城区、低收入居住区、部分“脏乱差”城乡结合部区来看,虽然由于区位优势而有较大土地增值潜力,但房屋陈旧低矮,基础设施老化,绿化带面积小,居住环境较差。

3 城镇低效存量建设用地再开发途径

3.1 积极引导建设用地内部挖潜

结合实际,试行探索创新倒逼企业调整产业结构、推进经济转型升级的用地再开发模式。政府也可尝试通过资金、技术等政策支持鼓励有条件的企业内部挖潜,如通过在原有低层厂房的基础上加层,在可使用的空闲用地上改扩建等方式提高建筑密度和综合容积率,工业园区可通过回购、代理招商的方式等来清理供而未用的闲置土地,促进土地利用强度的提升。

3.2 纳入多主体参与低效用地再开发

建议突破政府统一征收国有用地再行出让的常见模式,探索多种方式促进城镇存量建设用地再开发利用。对于原有土地权利人,允许其将拥有的集体用地使用权通过转让、出租或入股等方式自行选择开发或合作开发。作为土地权利人的政府部门,可通过适当提高补偿等鼓励使用权人退出以加快收回或征收的盘活过程。鼓励工业用地出让方式实行“招拍挂”,使得企业由于获取土地使用权的高成本,主动加大单位面积的投资额,提高综合容积率和建筑密度等集约利用土地的方式控制成本。针对基础设施老化,居住环境和生态环境较差的老城区,筹集社会资金和企业资金进行整治与再开发。

3.3 创新倒逼机制,解决历史遗留问题

根据用地实际情况,创新倒逼机制,对于产能劣势、污染严重、属于发展不可持续型的工业企业逐步淘汰;对属于低能耗、低污染、经济效益下滑的企业,给予政府引导和支持以促进其自身整合发展和技术创新,对容积率较高的新建产业项目,给予奖励政策如地价优惠,实现“退二优二”、“退二进三”的政策创新。对于遗留问题突出的安置房、房改房和商品房等,比如缺失国土手续及相关规划、违规越过小区用地红线、开发商恶意拖欠以致业主无法正常办理合法用证等现象,政府部门应明确责任单位和工作路径,主动督促小区开发公司或企业办理相关手续,并简化涉及土地登记发证遗留问题的处理程序。

此外,在完善现有市场管理规定和交易规则的基础上,建立土地流转三方交易平台,建立合理的针对于农村土地征收后的收益分配机制,以妥善处理和均衡政府和集体各方的利益。同时对于需报省、市政府审批的建设用地事项,进一步简化运转程序,提高办事效率,降低交易成本。

3.4 搭建建设用地批前批后监管平台

建议根据各地实际情况,加强城镇建设用地批前批后监管平台建设。尽快建立节约集约考核评价体系,当前继续严格执行《节约集约利用土地规定》,严格遵守建设项目用地控制标准,对容积率、行政办公及生活服务设施用地占比以及绿化率控制性指标等进行严格审查,超过控制标准或者不符合用地政策的建设项目,不得批准用地。对于入驻当地的项目严格把关,建立健全低效建设用地定期清查制度,包括确立清查范围、对象及标准并制定惩罚制度孙利,对闲置产业用地中符合规划并经批准限期开发的,可通过建设产业用房等方式加以利用,提高闲置用地处置的水平。

4 结语

随着近年来我国城镇化的快速推进,对土地的大量需求使得单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式难以为继,城镇低效存量建设用地的再利用成为解决当前土地资源利用管理困局的有效举措。各地应立足全局,因地制宜,统筹存量土地资源,通过存量换增量的土地利用模式,实现土地资源的节约集约利用。

[参考文献]

[1] Greenberg M,Popper F,West B,et al. TOADS go to New Jersey:Implications for land use and public health in mid-sized and large US cities[J].Urban Studies,199229(01):117-125.

[2] Ann OM.Bowman,Pagano M A.Terra Incognita:Vacant Land and Urban Strategies[M].Georgetown University Press,2004.

[3] 何書金,苏光全.开发区闲置土地的数量、分布与利用潜力[J].地理科学进展,2000,19(04):343-350

[4] 刘怡,谭永忠,王庆日,等.城镇存量建设用地的内涵界定与类型划分[J].城市发展研究,2011(12):53-57

[5] 蒋海舲.我国中部地区工业用地利用效率的时空差异、影响因素及收敛性分析[D].南昌:江西财经大学,2016.

[6] 杨帆.大城市地区工业用地存在问题的初步分析及思考——以上海市为例[J].城市发展研究,2016,23(04):80-86.

[7] 车娜. 差别化管理推进工业节约集约用地[N].中国国土资源报,2012-10-30(003).

[8] 田家华,贾丽楠.城市化背景下我国城市工业用地集约利用研究[J].国土与自然资源研究,2014(06):19-21.

[9] 陈基伟.上海工业用地二次开发模式研究[J].科学发展,2013(10):9-20.

猜你喜欢

存量
2020年10月30个重点城市商品住宅供求比、存量及消化周期(单位:万平方米,月)
镇平县审计局 盘活财政存量资金1380.05万元
2020年1月64个重点城市商品住宅供求比、存量及消化周期
行业技术资本存量测度与分析:2009—2014
关于泰州市推进存量资产盘活的调研报告
铁路现代物流中心仓库面积计算方法研究
广州R&D知识存量估算
腐败存量
基于动态物质流的钢沉淀运动规律分析