【摘要】深化农村土地制度改革是保山“十三五”背景下跨越发展的重要内容，在由农业大市向工业大市转化的过程中，保山必须以市场为导向，实现土地经营权的高效有序流转，对保山传统农业经营方式进行创新，以促进保山农业产业规模化、标准化、生态化、工业化、品牌化发展。

【关键词】保山；农村；土地互换；研究

一、保山市农村土地及土地流转概况

保山市是滇西南片区的一个传统的农业大市，辖72个乡镇（办事处），有农业人口205.68万人，占年末户籍总人口的79.5%。三次產业结构为27.6∶35.0∶37.4。全市农业总产值224.91亿元，占全市生产总值的44.89%。土地面积19637平方公里，有耕地面积2419391亩，常用耕地面积2319023亩，临时性耕地100368亩，其中25度以上陡坡耕地69434亩（数据来源于2015年保山统计年鉴）。近年来，由于城镇化建设进程加快，国家基建占地，退耕还林还草占地，耕地改为园地等因素，保山市的耕地面积呈逐年递减趋势。同时，一方面是可耕地的逐年减少，另一方面却是由于农村大量劳动力外出而导致大片土地撂荒。家庭联产承包责任制所带来的土地碎片化以及保山农业小、散、弱，没有形成规模效益，没有形成完整的农业发展链条，这些问题随着经济社会的发展也成为了农业专业化发展的桎梏。所以推动农村土地高效有序流转就成为解决这一矛盾的核心所在。只有农业充分发展，才能“稳市”，近年来保山也对农村土地流转问题进行了积极的探索和实践。当前和今后一段时期，结合保山跨越发展实际所正在进行中的“三个万亩工程”、“十个万亩规模农业示范区工程”将会促进保山农业规模化发展，从而也将会有利于农村土地制度和土地流转的改革和完善，促使土地经营权向有利于农业产业规模化、标准化、生态化、工业化、品牌化方向发展。

二、龙陵县农村土地流转现状

目前在龙陵县的农村土地流转中，主要有转让、转包、互换和出租四种土地流转的主要方式，目前较普遍且已形成规模和典型的主要流转方式是出租，占流转总面积的70.6%，其次是转包，占流转总面积的12.5%，而互换仅占4.5%，是比例最小的一种形式。土地互换发生在农户之间，是在农户自愿协商的前提下进行的，而且大多是在一些比较了解的熟人、朋友、亲戚之间进行。尽管如此，土地互换后引发的纠纷还是时有发生。互换规模一般都不大，只是小范围小面积进行。互换模式有以下两种情况：一种是农户与农户之间出于自身的某种需要自愿协商进行，以口头协议将土地情况大致相当的土地进行互换，有的也签署一份简单的书面协议；另一种是因为公共设施建设、道路建设或其他公共用途需要进行互换，这种情况一般都由村委会来主持，召开村民大会确定互换方案、签订协议书、组织丈量土地，然后进行土地互换。而大规模互换进行规模种养、种植等目前还没有出现。

互换这种土地流转方式没有形成普遍现象，其原因有二：一是因为与当地独特的自然条件、土地状况、生产条件、用地情况、经济发展水平、农户们的思想意识、流转方式的易操作性以及农业机械化水平等有着密切的关系；二是因为土地流转政策还不完善，许多规范的流转模式、相应的管理、利益保障措施还处于积极的探索之中。

三、农村土地互换存在的问题

土地互换是指农民集体所有制组织内部的农户之间对各自的土地承包经营权的交换，互换的双方均取得对方的土地承包经营权，丧失自己的原土地承包经营权。它有利于土地的连片集中和规模经营。尽管由于种种原因，互换不是当地目前土地流转的主要形式，但它作为农村土地流转的形式之一，仍直接导致了土地流转和管理上的一些矛盾和问题，主要表现在：一是管理的不规范埋下社会和谐隐患。一方面，由于土地是农民赖以生存的主要依附，绝大多数农民虽然表面上是将土地互换出去了，但其实由于流转程序的不规范或缺乏相关的政策依据，互换主体并没有真正脱离与承包土地的关系。经营权虽然表象上归属经营人，但这是暂时性的。在隐性上，土地经营权仍然是归属流转人。一旦出现较大的利益诱因，互换主体之间因为利益纷争，引发土地纠纷，从而为社会和谐埋下隐患。另一方面，绝大多数互换主体的互换行为都是自发的，都只是注重于口头协商，私下进行，在出现纠纷时没有成文的法律依据，为解决土地流转纠纷增加了难度。二是自发流转难以形成规模经营。这在土地利用中无法形成大面积机械化作业，土地在经营管理上过于分散，严重制约着农业规模化、专业化经营的发展。

四、解决农村土地互换的对策和建议

（一）加强相关政策的宣传教育力度，提高农户土地经营意识，转变传统经营观念

为了使土地互换能健康、有序地进行，最大限度地避免土地互换后引发的社会和谐隐患，首先，要做好土地流转的相关政策、相应的流转程序的宣传教育工作，正确引导、规范农户进行土地互换。各级政府的相关部门要主动组织专门的工作人员，加大对农村土地承包经营权互换行为和政府相关优惠政策的宣传力度。其次，各级政府一定要站在促发展、保稳定的高度，做好农村土地经营权流转工作。政府应该成为组织者，主动提高自身的综合素质和大局意识。进一步提高对土地互换意义的认识，将理论和实际紧密结合，及时解决农村土地经营权流转工作过程中出现的新情况和新问题，稳步推进农村土地经营权互换工作顺利进行。第三，加强典型引导。对于搞的好的地方，给予充分肯定，并建立试验点，给周边的农户提供借鉴，传授经验。积极引导农户进行探索性实践，解决农户的后顾之忧，因势利导促进土地正常、健康有序流转。

（二）建立详细且易操作的规章制度，正确引导、规范农户的互换行为，保障农户的土地权益

要根据当地的实际情况建立相应的规章制度，用来进一步规范和保障农户的互换行为和利益。结合各乡镇实际情况，制定出适合各村（镇）的农村土地承包经营权互换管理办法。同时村镇组织和干部在土地互换过程中要把握好稳定和发展的关系，以稳定土地承包关系为前提，以减轻农民负担为基础。一方面要加快农村城镇化建设步伐，为农民创造土地互换后的就业空间，促进农村劳动力向城镇集中；另一方面积极推进农村农业供给侧结构性调整，大力培育农业龙头企业和种养大户，提高农业规模化、专业化、集约化经营水平。加大对土地流转的服务，培育和发展农村土地经营权流转的中介服务机构，建立相应的土地互换市场信息、咨询预测等服务体系。采取多种合理、有效形式为土地互换创造条件，保护土地互换双方的合法权益，保证土地互换公平进行。

（三）加大财政金融的扶持力度，建立合适的扶持机制，为土地互换提供财力保障

土地流转是现代农业发展的必然趋势，加大对农村土地互换的创新和试点，有利于改进和完善农村土地市场，因此，市委、市政府应结合当地实际情况，在土地收入分配用于支农的资金中安排一定额度，用于鼓励农村土地互换、壮大规模经营主体、培育重点产业基地和发展专业合作社，建立合适的扶持机制。同时，各级金融机构应加强对当地规模经营主体的支持和服务。在符合信贷政策的前提下，为集体经济组织、专业合作社、龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。

（四）加大农村基础设施建设，提高农村经济发展水平，解决农户土地互换的后顾之忧

土地是农民赖以生存的基础，只有因地制宜地走规模化农业发展的路子，大力开发现代农业、高效农业，不断壮大集体经济，加大农村基础设施建设，提高农村经济发展水平，只有这样才能对农户的基本生活和基本利益有一个长期的保障，解决他们土地流转的后顾之忧。对土地流转出来的农村富于劳动力进行培训，然后又雇用到各个龙头企业，实现企业农户的双赢。

参考文献

[1]保山市统计局.保山统计年鉴[Z].2016.

[2]任玉华.龙陵县农村耕地流转经营现状及对策[J].农家科技旬刊，2015（11）.

[3]高正芹.浅谈龙陵县农村承包土地流转现状与对策[J].中国农业信息，2011（19）.

[4]董芳.供给侧改革视角下的农村土地制度改革问题研究[J].现代农业，2016（04）.

[5]“山邑模式”助推农民增收和集体经济发展（调研报告）[N].保山日报，2015-03-30.

作者简介：李熙春（1974—），女，云南腾冲人，保山市委党校，副教授，研究方向：区域经济发展。