杨冬梅

〔摘要〕 “互联网+公共服务”是着眼于提高公共服务的效率和透明度、建设“四型政府”、推进政府治理现代化而提出的一种新模式。“互联网+”不断促进公共服务普惠共享，推动公共服务高效便捷，升级公共服务智能管理。目前，在推进“互联网+公共服务”实践中，仍有许多制约因素，如发展理念存在误区、资源要素支撑不足、体制性障碍依然存在等，影响了政府的职能转变与公共服务供给的效率。为此，必须创新“互联网+公共服务”模式，以互联网思维激活“互联网+公共服务”发展引擎，以要素资源整合夯实“互联网+公共服务”发展基础，以完善相关机制促进“互联网+公共服务”发展保障，力促政府公共服务提质增效。

〔关键词〕 “互联网+”；公共服务；“互联网+公共服务”；融合发展

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0049-05

党的十八大之前，我国公共服务在一定程度上存在结构性失衡、运行效率低、群众满意率低等问题，社会对于公共服务领域供给侧改革的呼声比较强烈。2015年10月，党的十八届五中全会提出“实施‘互联网+行动计划”，“提高公共服务共建能力和共享水平”。2015年11月，《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》首次提出“互联网+公共服务”，布局用大数据等现代信息技术提升公共服务整体效能。党的十九大报告重申了“加快推进基本公共服务均等化”这一要求，并强调要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。从政府治理维度考量，“互联网+公共服务”正是着眼于提高公共服务的效率和透明度、建设“四型政府（法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府）”、推进政府治理现代化而提出的。中国特色社会主义新时代全面促进“互联网+公共服务”创新发展，贯彻落实“十三五”规划纲要提出的“创新政府服务方式，提供公开透明、高效便捷、公平可及的政务服务和公共服务”，已成为我国发展的重要战略议题。

一、“互联网+”开启公共服务新时代

随着我国“互联网+”上升为国家战略，将互联网的创新性成果与经济社会各领域深度融合以形成经济社会发展新形态、谋求创新性发展的呼声越来越强烈，特别体现在公共服务领域。基于2015年7月4号正式发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》的相关规定，“互联网+公共服务”是指把互联网的创新成果与政府公共服务体系深度融合，促进公共服务创新供给和服务资源整合，构建面向公众的一体化在线公共服务体系。“互联网+公共服务”作为传统线下公共服务的升级版，将会大力推动我国公共服务的提质增效。

（一）“互联网+”促进公共服务普惠共享

党的十六届五中全会首次提出“公共服务均等化”。目前，我国正在部分重点难点领域和薄弱环节“补短板”，但优质公共服务和稀缺资源往往都集中在大中型城市，一些边远地区及贫困地区部分群体无法获取优质的公共服务。如我国公共教育中存在的地域不均衡、城乡不均衡、校际不均衡等结构性矛盾是各级政府亟待解决的问题之一。而借助“互联网+”信息传播成本减少、信息不对称程度降低、收益半径大幅增加、服务对象选择空间大幅提升的优势，可以显著提升公共服务的“公平性”，进而能够提升整个社会的福利水平。如通过搭建教育资源公共服务平台，提供在线同步课堂、名師课程等辅学资源和教研备课资源，实现同步课堂视频资源广覆盖，解决公共教育服务触角延伸不到的山区及农村边远地区长期缺少教师、国家规定课程无法开齐开好等问题，在一定程度上能够有效缓解部分地区公共教育资源结构性矛盾引发的问题，推动社会包容性发展。

（二）“互联网+”推动公共服务高效便捷

《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》指出，“一些地方和领域，困扰基层群众的‘办证多、办事难现象仍然大量存在，不利于保障和改善民生，严重影响了创业创新”。再如，各种循环证明、奇葩证明，让群众盖章无数，劳民伤财。针对上述问题，政府需要“简环节、优流程、转作风、提效能、强服务，为基层群众提供公平、可及的服务”，“互联网+”则日益成为优化政府公共服务的重要手段。依靠现代智能互联网技术和信息系统，互联网与经济社会高度融合，这种“点对点”式的公共服务供给模式，有利于加强政府与公众的互动交流。基于“互联网+”架构的上至中央、下及百姓的无障碍、无缝隙沟通平台，使公众足不出户就可以享受便捷高效的公共服务。如微信城市服务开放平台将政府部门线下的、桌面端的办事流程升级到移动端，包括水电煤气缴费、医院挂号、优质教育公开课、港澳通行证办理、交通事故处理及保险理赔、法院立案等，能够将惠民服务真正落到实处，让公众感受到公共服务的智慧和便捷。

（三）“互联网+”升级公共服务智能管理

党的十八大指出，要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设”。“互联网+”时代基于互联网传播速度快、沟通便捷迅速等优势，充分利用微博、微信、移动客户端等手段，能够让政府与社会舆论平等性“对话”、与利益群体无障碍“沟通”、与公众情绪引导性“交流”、与多元主体及时互动以减少公共政策的“信息逆差”，以此创新政府网络化公共服务的“时、度、效”。如公共交通被形象地称作城市的“血脉”，“疏通血管”则考验了政府公共交通服务的能力和水平，仅靠政府多建道路、增添“血管”这些传统管理方式，难以解决城市公共交通越来越堵的难题，因此我们需要考虑增加“血流”的速度来提高公共交通的效率，加快建设智慧交通就是一个很好的思路。如大家最熟悉的红绿灯交替都是预设固定时间间隔，如今借助大数据和物联网技术，人们能够基于对不同路段、不同时段车流量的定量分析来科学地设定红绿灯间隔的时间，只要在智能操作平台上轻击鼠标，就能远程遥控道路上的信号灯，提高道路通行率，缓解交通拥堵状况。

正是因为有了上述嵌入在互联网上的公共服务，政府才可以实现构建全渠道覆盖的公共服务体系，提供公平可及的、让公众有获得感幸福感的公共服务。但是我们也需要清醒地认识到，“互联网+”只是为政府公共服务模式创新提供了技术上的支持，适应新业态融合发展的理念、资源要素、流程和机制等方面尚未成熟，因此“互联网+公共服务”在发展道路上仍然面临诸多亟需突破的瓶颈。

二、推进“互联网+公共服务”的制约因素分析

基于“互联网+”跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人性、开放生态与连接一切的特征，以及职能转变、简政放权、放管结合、优化服务改革等建设服务型政府的迫切需求，“互联网+公共服务”旨在推动信息互联互通、开放共享，提升公共服务整体效能。牛津大学互联网中心所著的《另一个地球：互联网+社会》一书深刻指出：“信息与通信技术还没有被当作行政改革的工具使用，但是在政府机构被用来加强现有权力的分配。”“互联网+”时代正在利用平台思维去中心化、产品思维极致化等自身优势与留存用户的固化习惯这一杠杆，不断撬动公共服务供给的传统模式，创新公共服务供给的平台与能力，这对于公众意味着社会福利水平的提高，而对于政府则是巨大的挑战。“互联网+公共服务”对于我国公共服务而言是去中心、自组织的各种在线服务，如何突破政府利用数字技术服务的局限性，是实现政府治理现代化亟需理性面对的问题。

（一）发展理念存在误区

传统公共服务信息化，重在强调环保办公的无纸化、自动化和数据的采集管理，“互联网+”背景下的公共服务模式创新需要深度整合底层系统、数据与服务平台及入口，通过各种信息化设备、网络与先进的感知工具进行连接，实时传送信息，提供数据汇集、信息处理、决策支持、信息共享等服务。当前数据作为自身蕴含着巨大利益的资源，政府、行业和企业都在竭力采集、传输、存储、分析数据，出现了数据割裂和数据垄断，产生了数据信息的迟滞和不对称，与“互联网+”时代开放共享理念不相适应，严重阻碍了信息技术与公共服务融合发展的进程。与此同时，“互联网+”环境下的信息安全问题涉及观念意识、技术、管理、法律监管等多个层面，使得政府、市场、社会公众都面临着新的信息安全风险与挑战。比如震惊全球的“棱镜门”事件、个人信息泄露风险增大、在线支付存在安全隐患等。因此，信息安全问题令人堪忧。但同时，“互联网+”的在线化和数据化也可以为社会舆情监测、企业决策、犯罪行为的预测识别提供更多的有效数据，有助于政府提升市场监管、社会治理的效率，能够为确保信息安全带来新机遇。因此，如何把握“互联网+”时代机遇，转变发展理念，为社会经济安全和健康发展保驾护航，是政府在信息安全领域需要思考的新课题。

（二）资源要素支撑不足

1.现代信息技术不完善。信息化背后需要有一个强大的信息技术和信息产业作为支撑，但目前物联网、云计算、大数据等信息技术在我国公共服务领域的应用还不够成熟和完善。我国在技术应用上对海外企业依赖度比较高，像传感器和射频识别技术、高端芯片、基础软件等方面核心技术实力不强，成果转化能力也不强。从人才队伍建设上看，在基层政府推进公共服务在线化、数据化进程中，掌握相应信息技术的人员严重缺乏。目前，国家层面尚无顶层设计的“一站式”、线上线下模式相结合的一体化公共服务平台；地方层面缺乏统一的规划，操作系统、名称都不一样，服务入口繁琐、服务事项和标准不统一，无法形成“互联网+公共服务”的要素支撑。

2.资金相对缺乏。“互联网+公共服务”建设需要大量的资金投入，仅依靠国家财政是远远不够的。从公共服务信息化长远发展看，会牵扯到大量的基础设施建设，添置设备、引进中高档传感器技术、科技研发、云平台建设、整合数据、统一端口、选择购买服务、融资租赁等，都将是一笔很大的投入，需要充足的资金予以支持。在我国探索推进公共服务市场化与社会化历程中，部分公共服务的供给边界越来越模糊，那么这些投入应该由谁承担？如果主要由政府投入，会加大政府财政负担，而且政府内生动力还需加强。当前，政府在地方债务问题还没有得到很好解决的情况下，很难投入资金进行增量建设。但是如果主要由企业承担也不现实，因为多数公共服务投资项目回收周期过长，公共服务建设往往缺少明确的收益时间、收益标准及验收标准，企业的收益存在不明确性，风险较大，因此即便有政策支持，一些纯公益类项目依然很难吸引企业来投资。

（三）体制性障碍依然存在

推进“互联网+公共服务”建设不仅会面临技术问题，还不可避免地会遇到体制性障碍，包括跨部门资源共享与协作机制、公共服务平台信息互动机制不健全，数据开放缺乏社会认同及法律法规保障，等等。

1.信息共享机制缺失。李克强总理在2016年的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上强调指出，现代治理体系的构建需要培养参与性公民，政府需要增强政府公信力、需要以“公开”为底色。李克强总理还指出，“目前，我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中是极大浪费”。这充分说明了我国行政体制改革进程中简政放权存在的一个突出问题，即各部门间缺乏协调联动，信息共享阻力重重。如果把“互联网+公共服务”新机制比作一台机器，那么政府就是主机，各服务部门、行业就是零部件，要想正常运行，就必须由政府主导，加强各部门、行业的协调联动。在推进“互联网+公共服务”进程中，移动互联网、大数据、物联网、云计算等这些新技术是基于数据信息得以发挥作用的，因此政府各部门之间需要开放共享数据。但目前我国公共服务信息化多是采用各不相同的标准和规范，这样就产生了技术应用和数据信息壁垒，从更深层面来讲，就会囿于行政体制而不能实现充分的数据融合。目前，我国已建立多个自成体系的纵向网络，但每一条线都是单独的存在，彼此之间是孤立的，不能连成一个系统，导致公共服务信息化低水平重复建设，数据重复录入和处理，最终造成不必要的资源浪费。纵向的各级政府、横向的各个部门之间的信息共享难、业务协同难、跨部门跨地区跨层级联动难，这三座大山依然存在，严重阻碍了政府公共服务创新的步伐。

2.法律滞后及制度缺失。在“互联网+”时代，政府作为规则的制定者、维护者和监管者来提供完善的基础环境、政策环境和竞争环境这一职能定位并没有发生根本性变化，但政府职能的具体内容又有了扩展，即确保数据安全。当前数据交易可以获取利益，基于数据资产的特殊性，数据交易背后的所有权问题、定价问题和涉及国家安全、个人隐私与商业机密等问题，使得数據安全问题日益凸显。制度缺失导致政府部门在公共服务事项是否提供、提供的程度和要求、提供方式和标准等方面，没有明确的把握标准，很多环节无法可依、无据可查，影响了政府治理现代化进程。比如，在“互联网+公共服务”供给过程中采集数据支付对价的问题，数据授权与合理补偿的法律约定等问题，都存在明显的法律权利义务不对等问题。再如，虽然目前我国各级政府推行的智慧城市建设在打破当地条块阻隔、实现大部制式的信息共享和智慧管理等方面取得了初步成效，但上级行政条块障碍依然阻碍着信息传导的速率和办事效率的提升，说明破除体制藩篱不仅需要相应的法律、标准作为依据，更需要加大执法力度，改变信息垄断、不透明现象，切实提高公共服务的智能化水平。

三、创新“互联网+公共服务”模式的有效思路

如何平衡“互联网+”经济领域的商业属性与政府公共服务的公共属性，并控制与之相随的风险及面临的挑战，充分利用“互联网+”助推公共服务突破固化模式的供给，需要政府作出理性和前瞻的思考。构建“互联网+”与公共服务融合发展新模式，需要政府、市场与社会合力，不断完善“互联网+”信息基础设施的硬环境和理念、方法、制度等软环境，为“互联网+公共服务”的发展提供坚实基础。

（一）以互联网思維激活“互联网+公共服务”发展引擎

《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》指出，“坚持融合创新，鼓励传统产业树立互联网思维，积极与‘互联网+相结合”。互联网思维包括用户思维、大数据思维、产品思维、跨界思维、流量思维和平台思维。互联网思维方式是一整套强调“用户至上”和“服务极致化”的理念体系，它的重点在于“不是你做了什么，而是用户感受到了什么”。在“互联网+”时代，建设服务型政府、转变政府职能，要求政府转变传统思维模式，改变政府对公众提供服务的方式；以突出需求为导向，实现精准服务；优化政府流程，使政府公共服务在线化、定制化。概而括之，就是要以平台思维的吸附效应聚集用户，增加公众体验，提升公众满意度，增强公众黏性。这就要求政府应基于互联网思维，基于流程化、标准化方式，大大降低为满足公众长尾需求提供公共服务的成本，着力创新“五全三新”的公共服务供给模式，即全方位、全覆盖、全联通、全角度、全流程的公共服务新思路、新平台、新路径，着力从理念上、运行上扭转政府被动地提供低效率的公共服务的局面，切实转变政府职能，积极主动应对公众提出的问题，努力提供更优质高效、个性精准的公共服务。

（二）以要素资源整合夯实“互联网+公共服务”发展基础

1.突破技术瓶颈，提供核心支撑能力。从公共服务规划角度而言，大数据、云计算、物联网等信息技术有助于提升数据信息颗粒度和匹配性的精准性，有助于政府提供全天候和长尾化公共服务。如云计算有助于政府降低80%以上的IT成本，减少政府部门各自建设数据中心的资源浪费；物联网通过全球定位系统、无线射频识别、激光扫描器、红外气体感应器等信息技术与传感设备，实现了物、人、互联网的互联互通，更广泛地采集、传输、分析、加工与解读数据，实现了数据信息的通信和交换。利用强大的数据处理能力，具体包括数据过滤、数据转化与数据消毒，可以深入挖掘数据的应用价值。数据消毒又称作数据脱敏、数据扰频和数据认证，其通过声纹识别、指纹识别、虹膜识别等技术与脱敏规则，在保留原始数据特征的基础上，确保敏感信息如个人姓名、身份证号码、银行卡号码、手机号等隐私数据未经授权不能访问或使用，从而确保数据的安全性，降低泄露信息的风险。通过实现智能化路径跟踪即识别、定位、追踪、实时监控和智慧管理，可以推动政府公共服务向便捷化、精细化和智能化方向发展，提高公共服务供给效率，提高社会公众的生活品质，促进经济社会可持续发展。

2.扩大资金渠道，推广政府和社会资本合作模式。要积极争取政府财政性资金、专项资金等用于“互联网+公共服务”涉及的项目建设和日常运行维护，并放宽市场准入，吸纳社会资金投入，逐渐形成政府、市场和社会多元化、可持续的资金投入机制。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2014〕42号）这三个文件为社会资本参与公共服务领域项目建设奠定了坚实的政策基础。2015年的政府工作报告明确指出，要充分汇聚社会力量增加公共产品和公共服务的供给。“十三五”时期，政府和社会资本合作模式将成为政府“互联网+公共服务”项目建设的主要方式，各级政府尤其要在供气、供水、供热、供电等市政设施，公路、铁路、城市交通等交通设施，医疗、养老、教育、旅游、健康等公共服务项目中引入政府和社会资本合作模式（PPP）。在“互联网+公共服务”项目建设方面，要筹设专项资金，重点扩大网络基础设施建设的资金投入规模，消除数字鸿沟。鼓励民营资本等社会资金重点建设数据资源云中心，一方面可以缓解政府在“互联网+”基础设施建设和公共服务供给中的资金压力，提高建设和运营效率；另一方面，也有助于社会资本进入公共服务行业，为庞大的社会资本找到一个拥有稳定收益的投资渠道和投资机会。尤其是目前有些地方政府处于债务困境的宏观环境下，PPP模式推广应用所带来的社会和经济效应将会更大，应促使PPP模式成为地方政府公共服务双赢的政策工具。

（三）以完善相关机制促进“互联网+公共服务”发展保障

“互联网+公共服务”是创新标准规范、技术支撑和安全监管的生态系统工程，因此需要从各方面完善制度体系，以应对数据共享、利益分成、隐私保护等问题，为政府提供相对稳定的外部环境。

1.建立公共服务信息资源共享交换机制。2016年5月李克强总理在数博会上强调，“信息很重要的一个特点就是共享，只有实现共享，数据才能无限放大。政府要发挥应有作用，特别是要打破一个个互不相连的‘信息孤岛和‘数据烟囱”。建立公共服务信息资源共享交换机制，最大限度地整合现有公共服务信息资源，推动跨部门信息系统间的无缝衔接、互联互通、资源共享和业务协同，对建设公共服务云服务体系大有裨益。如浙江政务服务网，就是云计算应用较好的典型案例。打破数据孤岛需要政府的推动，需要政府部门建立基础数据库，促使数据整合、交换和共享，打破各部门物理空间限制，实现信息的有效流动；需要政府构建统一的信息共享交换平台，统一信息资源分类与编码规范，实现公共服务的“三化三跨”，即常态化、高速化、实时化和跨部门、跨领域、跨业务，逐步实现公共服务信息化建设由碎片化到集约化方式的转变。目前，北京、杭州等城市已经成功尝试基于云计算、大数据等信息技术，以人口、自然资源与空间地理、宏观经济等分散的基础信息数据库为核心，融合构建统一的政务信息数据库，建立起纵向互联、横向对接、条块融合的信息资源中心，充分发挥了连接器的作用，有力促进了政府各部门的数据共享。

2.强化政策引导扶持力度。“互联网+公共服务”新模式的构建需要触及并打破现有的利益格局，而破题的关键是对现实世界和虚拟世界制定法律制度规范，政府要全力推进引导，要基于技術创新与新模式前景进行博弈和预判，制定新规则体系，在政策导向上明确预期信号，统筹政府、市场、社会的优势资源，在资金、人才、税收、土地、数据产权等领域出台扶持优惠政策，特别是数据归属权的立法，既要确保数据公开，还要确保数据交换和数据交易的安全性。“互联网+公共服务”创新发展，必须要有完备的法律法规体系对其进行监管。一方面，要加快立法进程，补缺空白，保障群众正当权益；另一方面，要强化执法监管，通过简政放权，实现宽进严出。政府应以更加宽容的态度积极引导新业态的发展，如“互联网+教育”“互联网+交通”“互联网+养老”“互联网+医疗”，并在现有法律框架内和遵循底线思维的前提下，充分利用行政自由裁量权，营造新业态健康发展相对宽松和积极的环境。此外，政府还应尽快完善网络平台、技术标准、安全服务等方面的数据立法和规范体系，并明确政府、市场、社会各自的责任权利义务，厘清公民隐私权和知情权的界限，为“互联网+公共服务”的健康发展创造有利的条件。

〔参 考 文 献〕

〔1〕刘京晶.互联网时代公共文化服务的治理变革〔M〕.北京：知识产权出版社，2016.

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〔3〕翟 云.智慧治理：互联网+时代的政府治理创新〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2016.

〔4〕毛大庆.“互联网+”时代，公共服务该怎么走〔J〕.领导之友，2015（7）：17.

〔5〕宁家骏.“互联网+”行动计划的实施背景、内涵及主要内容〔J〕.电子政务，2015（6）：32-38.

〔6〕何继新，李原乐.“互联网+”背景下城市社区公共服务精准化供给探析〔J〕.广州大学学报，2016（8）：64-68.

〔7〕王国华，骆 毅.论“互联网+”下的社会治理转型〔J〕.人民论坛·学术前沿，2015（10）：39-51.

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责任编辑 李 雯