杜婷

2017年，在世界经济纷繁复杂、国内经济进入新常态的背景下，中国民航安全形势平稳，发展继续保持较快速度，行业利润再创新高。这一年，是中国民航“十三五”发展规划正式实施的第一个年头。习近平总书记在考察北京新机场建设时强调，“新机场是国家发展一个新的动力源”，将民航战略地位提到了新高度。

在2017年12月27日召开的全国民航工作会议上，中国民航局局长冯正霖指出，过去的一年是中国民航改革创新、重点突破的一年，在落实处理好“安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务”这四个关系的过程中，中国民航开启了民航强国建设的新征程。

利润再创新高

在全国民航工作会议上，一组数据充分显示了过去一年对于国内航空公司来说，又是一个红火年：1～11月，全行业实现利润692.8亿元，同比增长16.4%。这一数字较前两年有了明显提高。2016年前11个月，全行业利润601.3亿元，2015年同期利润547.6亿元。

从供需情况来看，过去五年民航运输业一直保持高速增长。民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量年均增长12.2%、11.4%和5.5%。其中，通用航空业务量年均增长9.3%，旅客周转量在综合交通运输体系中的比重达到28.6%。2017年，预计全年完成运输总周转量1083亿吨公里、旅客运输量5.49亿人次、货邮运输量712万吨，同比分别增长12.5%、12.6%和6.6%。航空货运增长强劲，货邮周转量同比增长9.6%，特别是国际航线货邮周转量和运输量同比分别增长13.3%、14.3%。

过去五年，中国民航安全水平实现了大幅提升，运输航空百万小时重大事故和亿客公里死亡人数保持双“零”纪录。截至2017年11月，全行业累计实现连续安全飞行88个月，共计5670万小时。

2017年，民航运输飞行首次突破千万小时。在民航局的有力监管下，中国民航运输业全年安全形势平稳，没有发生运输飞行事故和空防事故，责任原因事故征候同比下降21.6%。

2017年，民航局就提高航班准点率采取了大量措施，取得了不错的成效。在持续大流量、高密度运行以及极端天气和其他空域用户活动影响加大的情况下，截至11月末，2017年航班平均正常率回升，特别是11月份，航班正常率达到84.59%，创102个月来新高，全年航班平均正常率71%。

重点突破的一年

民航工作会议上，冯正霖强调，2017年是中国民航改革创新、重点突破的一年。其中，机场建设可谓是全年工作的一大亮点。

全年新开工、续建机场项目260个，新增跑道14条，停机位556個，新建航站楼面积123.2万平米，新建成投产机场11个，机场总数达到229个。

北京首都、上海浦东、广州白云等机场国际枢纽功能增强，国际航班量同比分别提高4.7%、5.5%和16.9%。三大枢纽周边机场承接分流航班效果明显，京津冀机场群中，天津机场旅客吞吐量突破2000万人次，石家庄机场突破800万人次。区域枢纽机场发展迅猛，全国千万级机场达到32个。

过去五年，中国民航不断拓展国际市场空间，国际航线由381条增至784条，国际定期航班通航国家由52个增至61个，通航城市由121个增至167个。

2017年，依托国家“一带一路”战略的实施，国内航空公司与“一带一路”沿线国家新增航线203条，旅客运输量、货邮运输量同比分别增长23.9%和38.4%。

在国际合作方面，中美《适航实施程序》的正式签署无疑是最大的亮点。新的《适航实施程序》内容涵盖适航审定在设计批准、生产监督活动、出口适航批准、设计批准证后活动及技术支持等方面的合作，这标志着中国制造和中国标准开始融入国际主流标准，为未来国产民机进入国际市场创造了更好的条件。此外，民航局还与EASA完成了《中欧民用航空安全协议》及其适航审定附件的草签，进一步深化同新西兰、汤加、印尼等国的适航审定合作。过去五年，与我国签署航空运输协定的国家和地区由114个增至122个，中国民航的国际影响力正在不断提升。

力挺支线航空发展

在此次民航工作会议上，冯正霖强调，民航局将继续大力支持支线航空的发展。

虽然中国民航运输业在过去30年里发展迅速，但支线航空仍然停留在起步阶段。截至2016年年底，支线飞机数量仅占全部客运机队的5.9%。支线航空一直面临着中小城市经济发展水平较低、支线机场盈利难、没有合适的支线机型以及高铁竞争等问题。近年来，一些地方政府和企业已经逐渐意识到发展民航对地方经济的带动作用，出现了很多支线航空发展模式的有益探索，这些新模式虽然并不完善，但也取得了显著的成效。

其中，成都航空与中国商飞公司携手对ARJ21新支线飞机的示范运营正在树立国产民机运营的样本。截至2017年年末，成都航空共引进了4架ARJ21飞机，国产民机运营开始踏上规模化发展的道路。截至目前，成都航空累计培养ARJ21飞行员14名（其中飞行教员6名，机长8名）、主任签派员5名、维修人员84名、客舱乘务员43名（其中25名乘务长），这些都为ARJ21飞机步入规模化示范运营提供了有力的人力资源保障。

同时，民航局对支线航空的发展也制定了很多扶持政策。2016年，民航局发布“96号文”，对新成立的航空公司提出准入限制，要求“支线航空公司机队规模达到25架且月均飞行小时达到3000小时，方可申请引进干线机型，从事干线运输”。2017年，民航局又发布了“30号文”的补充通知，进一步明确了支线航空、支线航线和支线飞机的定义，明确了政策支持的优先顺序。这意味着，国家层面对航空公司运营支线飞机和支线航线的大力支持。

在民航工作会上，冯正霖也表示，2018年将继续优化各种鼓励支线航空发展的政策。例如，民航局将抓紧修订出台支线航空补贴和中小机场补贴管理办法，鼓励航空公司加大支线运力投放、加密支线航班频次。区域性枢纽机场航线安排、时刻分配要适当向支线倾斜，为构建干支衔接的航线网络、增强支线机场造血功能创造条件。民航局还将研究调整支线机场设备、人员配置标准，全方位为支线机场减负。

为了进一步提升对支线机场的保障能力，民航局还将推动以省为单位进行机场一体化管理，充分发挥干线机场的带动作用，在支线机场专业人员培训、设施设备维护、空管运行、航油保障等方面给予支持，充分发挥地方政府对支线机场建设运营的主导作用，加大支线机场扶持力度。

尤为值得一提的是，对于我国西部一些十分适宜发展支线航空的经济欠发达地区，民航局将加快推进基本航空服务计划。2018年，民航局计划将青海作为开展基本航空服务的试验点，开展基本航空服务课题研究，为在全国实施基本航空服务计划做好前期准备。

优化航权配置

2017年8月，《国际航权资源配置与使用管理办法（征求意见稿）》在民航局官网发布。业内人士普遍表示，该文件将对行业发展产生深远影响。在此次民航工作会上，冯正霖表示，2018年民航局将正式出台《国际航权资源配置和使用管理办法》和《航班时刻管理办法》，进一步优化枢纽机场航权、时刻资源配置。

此前，民航局对国际航权的分配方法并不是很清晰，特别是在几家航空公司争夺同一航权时问题尤为突出。尽管民航局在进行航权分配时会综合考虑各种因素，但缺乏系统的考核指标，从长远来看不利于航权的最优配置。

新的管理办法首次明确了航权分配的评分机制，当多家航空公司同时申请一个航权时，民航局将从消费者利益、枢纽发展、航权使用效率和运行品质这四个方面，按16个指标进行打分。每项指标都有明确的计算公式，得分最高者将获得该航权，这无疑是一个巨大的进步。

在远程航线航权方面，民航局还改变了原有的“一条远程航线，一家承运人”的做法，鼓励更多的航空公司参与竞争。例如，过去北京至洛杉矶航线只有国航一家运营，其他航空公司无法参与竞争。这是在中国民航业还比较弱小的时候，民航局为鼓励国内航空公司与国外同行竞争而出台的扶持政策，在当时也确实起到了很好的效果。随着中国民航整体实力的提升，我们在欧美航空市场上的份额已反超国外公司，这一政策反而限制了竞争，一定程度上阻碍了国内航空公司向国际市场的加速扩张。

新的管理办法将打破这一保护性政策，但政策的开放也有一个循序渐进的过程。例如，北京至洛杉矶航线，其他航空公司想要運营还需要满足几个前提条件：一是航线上国航份额少于70%；二是航线总运力每周超过14班；三是近三年内国航和其他国内航空公司没有新增运力；四是如国航同时申请这一航权，按评分标准，国航将优先拿到增量。

未来，民航局还将进一步提高开放程度。其中，航权政策将更加开放，继续加强与欧美国家的航权谈判，进一步扩大航权安排。密切与新兴航空运输市场国家的联系，高起点地开放航空市场。完善对非洲、中亚及东盟的民航合作平台和机制，推动“一带一路”航空运输自由化和便利化。

但同时，我们也必须清醒地认识到，我国航权交换与航权经济发展领域中还存在着一些问题。

首先，我国航权交换政策的长期性、系统性和前瞻性不足。对各国而言，以航权合作为核心的国际民航运输政策具有国家战略意义。如美国，自1995年发布国际民航运输政策声明以来，一直是按照该声明制定的路线来部署和实践的。欧盟也是如此，上世纪八九十年代就制定了比较系统的、贴近不同国家实际情况的区域对外民航运输政策并一以贯之。反观我国，尽管也提出了“积极、渐进、有序”地发展国际民航运输的航权开放和合作原则，但具体实施方案和路线图尚不清晰和明确。

其次，与航权交换和航权经济发展关系密切的资源短缺问题日益凸显。以航班时刻为例，对于任何一家航空公司来讲，获得航权后，要想在所授权航线的起点或终点城市机场开辟航线，开展经营活动，首先就必须申请航班时刻，而在拥挤的枢纽机场，航班时刻经常不敷分配。因此，包括空域、机场时刻、机场硬件设施等资源在内的供需矛盾日益突出，这已成为影响我国对外开拓航权、实现国际民航运输可持续发展的障碍。

再次，枢纽机场建设面临瓶颈。按照我国民航发展的“十三五”规划，到“十三五”期末，我国机场的旅客吞吐量将达到9.1亿人次，北京、上海、广州等枢纽机场的国际竞争力将得到进一步提升，机场网络体系和航空服务范围将覆盖我国93.2%的地级市、89%的县和92%的人口规模。但是，与这一宏伟蓝图不相适应的是，我国枢纽机场的建设速度始终跟不上航空业务量的增长速度。

对于上述问题，民航局已有充分认识，并在民航强国战略中作出相应规划。根据规划，到2020年，瞄准解决行业快速发展需求和基础保障能力不足的突出矛盾，重点补齐空域、基础设施、专业技术人员等核心资源短板，大幅提升有效供给能力，实现从航空运输大国向航空运输强国的跨越。全国机场年起降飞机达到1300万架次，运输机场数量达到260个，覆盖100公里范围内所有地级行政区，人均航空出行次数达到0.5次，旅客周转量在综合交通中的比重达到30%以上。

到2035年，瞄准解决人民群众多样化航空需求和民航发展不平衡、不充分的主要矛盾，重点发展国际航空、支线航空、低成本航空、货运航空，大力促进通用航空发展，实现从单一的航空运输强国向多领域民航强国的跨越。