王海腾 马 旺

(中国大唐集团有限公司，北京市西城区，100033)

1 煤矿推行双重预防机制的背景

1.1 我国当前煤矿安全生产状况

受诸多因素影响，我国煤炭一直是伤亡事故多发的行业之一。近年来，通过不断进行探索和实践，煤矿安全形势持续稳定向好，重特大事故多发势头得到有效遏制。

2016年，煤矿发生事故249起，死亡538人，百万吨死亡率为0.156，分别较2006年下降91.6%、88.7%和92.4%。2006-2016年我国煤矿事故起数和死亡人数如图1所示；2006到2016年我国煤矿百万吨死亡率如图2所示。从百万吨死亡率指标看，煤矿安全生产业绩水平从2006到2016年提升了13.1倍，数据分析明显反映出我国煤矿安全生产水平有了非常大的提升。

2016年我国煤矿百万吨死亡率虽然再创新低，但仍为美国的5倍，差距仍然非常大。据统计，我国煤矿2016年发生重大及以上安全生产事故11起，死亡191人，其中特别重大事故2起(全部为瓦斯爆炸事故)，死亡65人，没有实现对重特大事故的有效杜绝，煤矿安全生产仍然存在“认不清、想不到、查不清、管不住”的盲区。

图1 2006-2016年我国煤矿事故起数和死亡人数

图2 2006-2016年我国煤矿百万吨死亡率

1.2 双重预防机制的提出

为有效遏制重特大事故，变被动为主动，我国对安全管理理论和方法进行了创新，提出建立双重预防机制的新要求。习近平总书记在中央政治局常委会第127次会议上指出，对易发重特大事故的行业领域，采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。2016年4月，国务院安委办印发《标本兼治遏制重特大事故工作指南》；2016年10月9日印发《关于实施遏制重特大事故工作指南构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制的意见》，要求全面推行安全风险分级管控，进一步强化隐患排查治理，提升安全生产整体预控能力，夯实遏制重特大事故的坚强基础。随后，全国煤矿积极开展了相关的研究和实践工作。

2 煤矿双重预防机制的概念及其意义

2.1 两项工作的概念及其特点

(1)煤矿安全风险分级管控。煤矿安全风险分级管控是指煤矿通过制定科学的安全风险辨识程序和方法，组织专家和本单位全体员工，全方位、全过程对生产工艺、作业环境、设备设施、人员行为和管理体系等各个方面存在的安全风险进行辨识，对照标准，科学评估所辨识出的安全风险等级，建立安全风险数据库，并根据评估结果，采取有效措施，从组织、制度、技术、应急等多方面，确保安全风险始终处于受控范围内，有效遏制“认不清、想不到”事故的发生。

(2)煤矿隐患排查治理。煤矿隐患排查治理是指煤矿负责人按照本单位隐患排查制度，组织安全生产管理人员、工程技术人员和其他相关人员对煤矿日常生产经营活动过程中可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷进行排查，对排查出的隐患按照等级进行登记、跟踪，并按照“五到位”原则进行治理、整改，实现闭环管理的工作过程，从而有效解决安全生产“查不清、管不住”的问题。

2.2 两项工作的关系

按照矛盾的观点，两者是一个事物的两个方面，实质相同，但是侧重点和工作顺序不同。

2.2.1 两项工作的相同点

(1)两项工作的目的一致，都是从安全角度出发，通过对风险的超前管控、对隐患的排查治理手段，把事故都消灭在萌芽状态，有效防范煤矿安全生产事故发生。

(2)两项工作都是对事故进行事前控制的手段。两者均在事故发生之前实行，其实质都是辨识生产经营单位存在的事故危害因素，然后采取相应措施，在事故发生前对这些因素进行控制和解决。

(3)两项工作均实行分级管理。两项工作都将安全风险分为“红、橙、黄、蓝”(红色为最高级别)4个等级进行管控，将事故隐患分为重大隐患和一般隐患进行治理。

2.2.2 两项工作的不同点

(1)概念及内涵不同。风险不等同于隐患，风险是指某一特定危险情况发生的可能性与后果严重程度的组合，只要有生产经营活动，就会产生风险，因此，风险是绝对存在的，而隐患则是指可能引发事故的人、机、环、管的缺陷，是后天形成的，而且是必须要消除的，风险的范围大于隐患，有风险不一定会产生隐患，隐患是风险的充分不必要条件。

(2)对安全生产工作介入时间不同。安全风险分级管控是在规划确定生产活动的同时(在生产活动之前)，超前辨识并采取相应措施有效防控各类安全风险，有利于防止或减少隐患的产生。隐患排查治理是针对已经出现的隐患开展的相关工作，不能预防隐患的产生。因此，安全风险分级管控对安全生产介入时间、对事故的管控超前于隐患排查治理。

(3)两者开展频度不同。安全风险辨识评估是周期性的工作，分为年度辨识评估及专项辨识评估，是每年固定时期或者在生产系统发生变化等特定条件下开展。而隐患排查治理则是日常性工作，煤矿每天都要安排管理、技术、安监人员对作业区域开展事故隐患排查，并且岗位作业人员在作业过程中也要随时排查事故隐患。隐患排查治理开展频度远大于安全风险辨识评估。

(4)两者实施顺序不同。风险分级管控是由政府或者行业出台相关标准，由企业根据标准进行对照、查找、分级管控，是从上而下的体系。而隐患排查治理则相反，是由企业进行隐患排查并采取措施予以消除，不能消除的，企业须制定隐患整改报告并上报上级主管部门或政府有关部门，由相关部门进行督办，是从下而上的体系。

2.2.3 两项工作相互作用

安全风险分级管控和隐患排查治理两者相互促进，相得益彰。安全风险分级管控是隐患排查治理的前提和基础，做好风险管控可以有效杜绝或减少事故隐患，减少隐患排查治理工作量，隐患排查治理是对安全风险分级管控的补充与完善，通过隐患排查，查找出风险管控过程中出现的漏洞和失效环节，并采取相应措施予以整改弥补，把隐患消灭在事故之前，同时对安全风险分级管控进行检验反促进，逐步提高风险管控工作的完整性和准确性。两者共同构建起预防事故发生的两道保护屏障，形成一个闭合体系，共同有效遏制重特大事故的发生。

2.3 双重预防机制的理论价值及意义

推出双重预防机制，并非主观臆断，而是通过认真分析安全生产管理经验、总结各类事故教训，所提出的重大理论和实践创新是有效遏制重特大生产安全事故的科学的认识论、方法论和实践论。

2.3.1体现了“预防为主”的思想，实现安全管理关口再次前移

“预防为主”是我国安全生产工作的基本方针。目前，在事故预防方面，已经完成了关口的两次(隐患排查治理和安全准入)前移，由应急处置转向事故预防，实现了全国安全生产形势明显好转。提出建立双重预防机制，要求生产经营单位对风险进行辨识、评估、分级和预先采取措施进行控制，是主动对危险源进行控制的措施，是对安全管理体系的又一次完善，推动了安全生产治理关口再一次前移，实现安全管理由被动式经验管理向主动式风险预控管理的转变。

2.3.2 体现了风险管理全过程的思想

双重预防机制对风险进行全过程管理。首先，在产生隐患之前对风险进行预控，即通过对风险进行识别、评估、分级，并采取有效预防管控措施，达到减少风险、降低风险危害程度的目的，在隐患产生的源头起到控制作用，防止隐患产生；其次，在作业过程中，对已经产生的隐患进行排查，即对风险控制情况进行监测，随时关注风险失控情况；再次，对排查中发现的风险失控(即隐患)情况采取措施进行治理(即隐患治理)，总结分析风险管控环节失效的原因，不断对安全风险分级管控的机制和措施进行完善，形成安全的闭环管理。

2.3.3 科学揭示了风险、隐患和事故三者关系

风险与隐患都存在引发事故的可能性，但是风险未必是错误的结果，而隐患一定是由错误引起的。风险具有客观性，这是无法改变的事实，但是，有风险未必就会有事故，只要能够对其提前辨识，并采取有效措施进行管控，风险就会处于可控状态。风险是隐患之源，隐患是事故之源，风险管控不好，就会转化为隐患，隐患排查治理不到位，多种隐患叠加，就会转化为事故。而仅通过辨识、评估、管控风险解决“认不清、想不到”问题还不够，必须在此基础上，针对人的不安全行为、物的不安全状态、管理上的缺陷等，开展隐患排查治理，及时有效解决因管控低效、失效而产生的隐患，使风险永远处于受控状态，这也是将安全风险分级管控和隐患排查治理有机结合，而不是将两者分割开来的根本原因、科学性所在。

3 双重预防机制在系统内煤矿的实践与探讨

目前，国内大部分大型煤炭企业均在长期的实践和探索中形成了自身的安全管理体系，例如神华集团的“本质安全”管理体系，冀中能源集团的“8341”安全管理体系，潞安集团的“369”安全管理体系等。

大唐集团作为国家特大型发电企业，发展煤炭产业较晚，且发展模式以自主开发建设为主，煤炭专业人员，特别是是中高端管理、技术人才都是通过市场招聘从不同煤炭集团引进的，相互之间的安全管理理念差异较大，还未能形成统一有效的安全管理体系。自双重预防机制推出以来，大唐集团系统内煤矿全面开展了安全风险分级管控及隐患排查治理活动实践，并致力于以双重预防机制体系建设为主线，贯穿并逐渐形成符合集团公司煤炭板块实际的安全管理体系。

3.1 安全风险分级管控和隐患排查治理实施情况

(1)制定安全风险分级管控制度。系统内煤矿分别制定了《安全风险分级管控工作制度》，明确了组织机构、各层级人员职责、安全风险辨识与评估过程、风险管控措施、保障措施以及处罚措施，从制度层面保障了相关工作的顺利开展。

(2)全面开展了安全风险辨识。组织全体员工全方位、全过程对相关的生产系统、生产工艺、设备设施、作业环境、工作岗位、人员行为等方面进行安全风险辨识，并逐一将辨识出的安全风险进行记录。

(3)科学评定安全风险等级。对辨识出的安全风险首先进行分类梳理，确定其风险类别，然后结合风险发生的可能性和发生后的严重程度，确定安全风险等级，按照“红、橙、黄、蓝”4个等级进行分级管理。

(4)有效管控安全风险。根据确定的类别和等级，明确所排查出风险的管控层级，矿长为主要责任人，与副矿长、总工程师等管控重大风险，矿各部门、区队管控中等风险，班组管控一般风险，员工个人管控低风险。采取制度管理、技术手段、设备更新、个体防护、监测监控、应急管理等综合管控措施，确保安全风险可控、在控。

(5)实施安全风险警示告知。在矿内设置安全风险公告牌，公布本矿井的主要风险点、风险类别、风险等级、管控措施和应急措施，并加强风险教育和技能培训，让每名员工都了解各个风险点的基本情况及防范、应急对策。对存在安全生产风险的岗位设置告知卡，标明主要安全风险、可能引发事故隐患类别、事故后果、管控措施、应急措施及报告方式等内容。对可能导致事故的工作场所和岗位，设置明显警示标志和报警装置，配置现场应急设备设施和撤离通道等。

(6)持续深化隐患排查治理。根据已经制定的隐患排查管理制度，结合各个风险点，补充完善隐患排查治理制度、标准和清单，明确排查范围和要求，按照“排查→整理→分析→通报→整改→反馈→复查验收→销号”8个步骤，完善了隐患排查治理闭环管理工作机制。

其中，顺兴煤矿结合各岗位工作特点，分别制定了《现场安全确认表》，并在运行过程中不断完善，通过管理人员与交接班司机对设备状况进行共同确认并进行现场安全隐患排查，有效发挥了最了解作业现场一线员工的主观能动性，增强了作业人员的安全作业水平和安全责任意识，保证了作业设备的状态完好可靠，对施工作业的安全管理起到了重要作用。《现场安全确认表》是安全风险分级管控与隐患排查治理在一线岗位上的体现，也是双重预防机制的一项创新性活动。大唐集团部分煤矿安全风险辨识及隐患排查治理开展情况见表1。

表1 大唐集团部分煤矿安全风险辨识及隐患排查治理开展情况表

注：1.本表统计截止时间为2017年10月31日；2.龙王沟矿(1000万t/a)为基建期的井工煤矿，刘园子矿(90万t/a)为生产期的井工煤矿，顺兴矿(60万t/a)为生产期的露天煤矿；3.表中隐患为各矿自查隐患，并已全部按照“五定”标准整改完毕

由表1可以看出，各煤矿积极开展安全风险分级管控工作，有效减少了出现隐患的数量，2017年1-10月份排查隐患数量较2016年同期下降近30%(龙王沟煤矿为基建矿井，2017年基建工程量比2016年多，且安全管理更加严格，2017年排查出的隐患较多，两年同期不具有可比性，因此只对刘园子与顺兴两家生产煤矿2017年与2016年同期隐患排查治理情况进行对比)；持续推进隐患排查治理工作，有效防止了事故的发生，实现了长周期安全运行，提高了安全生产管理水平。通过双重预防机制的实践，基本上实现了把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在事故发生前面的工作目标。

3.2 双重预防机制在系统内应用存在的主要问题和难点

目前，大唐集团所属煤矿较少，且大部分为新建矿井，构建双重预防机制体系仍处于起步阶段，还不够健全，加之矿井管理层及员工对其理解存在差距，特别是对安全风险分级管控的各项技术方法的掌握运用存在不足，主要存在以下问题和难点：

(1)安全风险分级管控方面的培训工作存在不足。系统内大部分煤矿在开展安全风险辨识及评估等相关工作前，没有对各层级人员分别开展相关培训或培训内容针对性不足，导致管理人员和员工都缺少必备的风险管理知识，对风险管理认识不深入，没有理解并掌握其深刻内涵、运行方法和技巧。

(2)存在危险源辨识不全面、风险评估不准现象。缺少危险源辨识和风险评估的标准，导致选取的辨识范围过于狭窄，没有覆盖全流程、全区域；针对设备设施事故和作业自然环境方面的风险辨识存在不充分、不全面现象；对风险的取值、评定等级等定量性工作过度依赖参与人员的经验，缺少专业技术人员参与，导致危险源辨识不全面，风险评估不准确。

(3)全员参与不足。缺少针对风险分级管控相关规范和要求，导致在危险源和风险评估过程中员工参与不足，大部分风险辨识评估任务是由某个或几个部门的员工各自辨识完成，没有体现全员参与，没能做到全覆盖。

(4)风险管控措施较为单一，达不到预期效果。对大部分风险，主要是采取管理措施进行管控，很少采取技术措施消除或者降低风险；仅评估了现有风险，未对采取措施后的风险进行再次评估；缺少对风险控制措施实施情况的监控和反馈。

3.3 对策建议

双重预防机制对煤矿生产安全事故预防、提高安全生产管理水平具有重大意义，针对大唐集团煤炭板块双重预防机制运行现状，在下一步完善双重预防机制体系过程中，应当做好以下工作：

(1)加大对双重预防机制宣传和培训力度。针对煤矿各层级开展关于双重预防机制方面的专项培训并加强宣传工作，让全体员工都接受并自觉践行风险优先的理念，学习风险管理的基本知识，掌握风险辨识和隐患排查的基本方法。

(2)出台双重预防机制企业标准。围绕双重预防机制涉及的危险源辨识、风险评估、防控措施、隐患排查和隐患治理等重点环节和内容，出台一系列适用于集团公司煤炭板块特点的技术方法标准、工作标准和管理标准，指导系统内煤矿更好、更全面地开展风险预控工作。

(3)对双重预防机制开展过程中好的经验做法进行推广。一方面系统内煤矿在开展双重预防机制工作的同时，要善于总结好的经验做法，固化有效方法，形成长效机制，并向全集团公司推广，另一方面要组织相关人员到系统外双重预防机制工作相对成熟的煤矿学习交流，引进推广先进经验，达到典型引路、共同进步的目的，特别需要注意的是，在借鉴过程中，要结合本单位实际情况进行取舍，编制本单位危险有害因素辨识清单，做到“一企业一清单”。另外，还可以组织专家组对系统内煤矿双重预防机制实施和运行情况进行专项检查和督导，确保双重预防机制推行的效果和进度。

参考文献：

[1] 毛吉星. 煤矿“双控机制”运行难点与对策研究[J]. 神华科技, 2017(1)

[2] 郝贵.煤矿安全风险预控[M].北京：煤炭工业出版社，2013

[3] 张吉苗.煤矿事故致因理论及安全管理[J].中国煤炭,2013(6)