张萌

摘 要：政府购买公共服务自在西方国家诞生以来，已经超越意识形态，成为国际趋势。该制度在20世纪90年代进入中国，逐渐成为我国部分地区的政府改革思路之一，取得了一系列的成效。但是，政府购买服务制度在项目运作中也面临困境。本研究就国内外对政府购买公共服务过程监管的研究进行梳理，并从内涵界定、监管现状、对策分析等方面对其进行总结归纳。

关键词：政府购买服务；行政改革；监督管理

一、引言

自政府再造运动成为世界潮流后，政府购买公共服务便成为政府解决诸多疑难杂症的主要手段。在我国，随着社会发展与经济增长，仅仅依靠政府无法满足公众对于公共服务的需求。因此，政府购买公共服务便成为我国政府解决该矛盾的最好选择。然而，政府购买公共服务并不等同于公共服务质量的提升和政府效能的提高。它必须有一套完善的监督管理机制才能确保政府购买公共服务的宗旨得以实现。

二、国外研究概况

（一）政府购买公共服务的界定

西方国家称政府购买公共服务为购买服务合同或合同外包。政府购买公共服务是政府行政改革中的某个制度创新，在民营化运动热潮的推动下，政府购买公共服务于20世纪70年代后期出现于一些西方国家。

各国学者对行政改革的看法不一。奥斯本和盖布勒首次使用了“企业家政府”这一说法，认为政府主要的职能不是“划桨”，而应是“掌舵”[1]；而登哈特夫妇认为政府的职能应该是服务而不是“掌舵”，政府所提供的公共服务应得到民众的参与[2]。总的来说，这些理论和模式的核心目标是提高政府行政效率和公共服务质量，降低行政成本。为此，各国政府始终在研究如何多方位地实现政府行政体制改革。萨瓦斯认为可以考虑建立与社区、私营部门以及非盈利组织的伙伴关系[3]。即引入多样化的社会主体来进行公共物品或者服务的提供，实现政府购买公共服务模式。萨瓦斯的民营化理论得到国内外广大学者的普遍认可并被广泛引用。

（二）西方国家的政府购买服务过程监管

在西方社会，公共服务是政府行为最基本的一项职能，监督政府购买公共服务即对公共权力进行监督。“绝对的权力导致绝对的腐败。”[4]因此，政府权力滥用和不作为的情况也可能存在于其履行公共服务职能的过程中。根据《联邦政府绩效和结果法》，美国对政府购买服务合同的监管主要围绕对该项服务绩效进行考核评估。同时，约翰·克莱顿·托马斯认为可以引入第三方参与政府购买公共服务监督，填补政府自身监督的不足。[5]

三、国内研究概况

（一）政府购买公共服务的界定

在我国政府购买公共服务从理论到实践都处于初级探索阶段。项显生认为政府购买公共服务是指政府通过公开招标等形式利用公共财政资金向非政府组织和个人购买公众所需的公共服务的一种政府治理模式[6]。陈霞认为政府购买公共服务是一种“市场运作、政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式[7]。项显生侧重于从政府购买公共服务的形式与购买过程来表述其内涵，而陈霞则侧重于从政府购买服务整个运作程序来表述，把评估兑现纳入其中，表述更为全面，更贴近实际。

（二）国内政府购买服务的过程监管

通过对学者观点的分析归类，笔者从以下方面总结国内的研究现状：

1.对监督主体的研究

因为公共服务与公共权力之间存在着自然的关联，所以对政府购买公共服务的监督实质上也是对公共权力实行的监督。王宗文认为社会大众以及舆论的监督在政府购买公共服务监督中发挥着坚不可摧的力量[8]。徐双敏认为政府购买公共服务的监督则包含于行政监督。黄健荣则详尽地阐述了社会监督包含三个方面，分别是社会组织、社会群众以及公共舆论。[9]

2.对监督现状的研究

2013年7月31号的国务院常务会议上，李克强总理提出政府购买公共服务的新要求。相应地，政府购买公共服务监督也成了服务型政府改革的关键点。项显生提出，目前我国对政府購买公共服务尚未制定全国统一的监督性法律法规。其监督依据主要以各种地方性规范体现出来，大多只原则性规定了监察、审计部门以及公众可以对其进行监督，但是对如何监督、监督的依据等却未做出具体规定，执行者往往只凭借自己的理解和经验进行监督[10]。

3.对现存监督机制的总结研究。

项显生和邰鹏峰都认为我国政府购买公共服务监督机制存在依据不统一、制度不健全和监督能力不强的问题。除此之外，项显生认为我国政府购买公共服务监督形式主要侧重政府部门的内部监督，注重政府内部的自我完善和修复作用。邰鹏峰认为该体制中的评价监管体系缺失；服务任务的复杂性与监管难度呈同步性会进一步加大政府监管难度[11]。

4.对健全监督体系的建议措施研究

肖燕芳，李栋提出要培育有能力的社会组织与政府互相合作进行监督，同时，公民可通过新媒体方式反映民意，监督政府。[12]王锐兰认为发展民主政治建设要求完善政府购买公共服务监督机制，大力实行政务公开[13]。郭新明提出将事前、事中与事后监督应用到公共服务供给中，将预防性、过程性与追惩性监督结合，多维度地对政府公共服务进行监督[14]。

四、结语

通过研究国内外政府购买公共服务及其过程监管相关文献，笔者发现国外学者和政府对这方面的研究，从理论到实践已达到了相对成熟的阶段。而我国的研究大多仍属于点对点，针对已出现问题提出相应的解决办法。大部分学者关注公共服务的社会监督机制，从公民、社会团体、舆论三个角度探寻监督体系的不足之处，提出相应的对策。然而，理论研究还未应用到政府购买公共服务的监督中去，也未将政府监督主体与多元的供给主体联系起来。关于监管研究的理论严重滞后于实践已经成了制约我国政府购买公共服务进一步推广的重要原因

之一。

参考文献：

[1]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：译文出版社，2006.

[2]珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[3]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[4]阿克顿.自由与权力[M].北京：商务印务馆，2001.

[5]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[6]项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究[J]福建论坛·人文社会科学版，2014（1）：167.

[7]陈霞.政府购买公共服务的国际经验借鉴及思考[J]中国政府采购，2013（9）：24.

[8]王宗文.权力制约与监督研究[M].沈阳：辽宁人民出版社，2005.

[9]徐双敏，李明强.行政管理学[M].北京：科学出版社，2008.

[10]项显生.我国政府购买公共服务监督机制研究[J]福建论坛·人文社会科学版，2014（1）：169-171.

[11]邰鹏峰.政府购买公共服务的监管困境破解[J]甘肃理论学刊，2013（2）：74-77.

[12]肖燕芳，李栋.论网络舆论监督的特点和意义[J].当代教育理论与实践，2010：125-126.

[13]王锐兰.行政管理学导论[M].北京：清华大学出版社，2009.

[14]郭新明.关于完善地方政府公共服务绩效管理机制的理论分析[J].财会月刊，2009：33.