摘 要 近年以来，伴随着我国国际贸易出现巨大的顺差以及外汇储备的相应增加，美国把目光转移到人民币汇率问题上，认为人民币汇率构成中国对出口产品的补贴。本文认为在汇率被低估的状态下，中国的外汇指定银行很有可能被认定为公共机构，其通过结售汇服务向出口企业提供财政资助、授予利益，构成了SCM协定第1.1条a项第1款所列举的情形（i）所指的补贴。但是本文进一步论证这种补贴由于不具有专向性从而不满足SCM协定项下可以采取反补贴措施的条件，因此美国想要在SCM协定框架下对人民币汇率采取反补贴措施是不能成立的。

关键词 人民币 汇率 SCM协定 专向性 补贴

作者简介：段彤，武汉大学法学院国际经济法专业硕士研究生。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.283

近年来，美国对人民币汇率的指控逐渐从中国操纵人民币汇率转变为人民币汇率被低估是中国补贴出口产品的一种手段，或者是人民币汇率的低估造成了对中国出口产品的补贴。这是美国在国际货币基金组织（以下简称IMF）框架下指控中国操控人民币汇率未果的情况下转而采取的另一种策略，尽管IMF已经在2015年公开表示人民币汇率不再被低估，而未被低估的汇率也就不存在是否构成补贴的质疑了，但是自从中国汇改以来，实行的便是以市场供求为基础的浮动汇率制度，或许未来美元兑人民币汇率有所上升，那么人民币汇率由于被低估而構成补贴的论调势必又会卷土重来。基于此，笔者认为，研究汇率补贴对于中国来说仍然具有非常重大的现实意义，虽然近期美国对于人民币汇率构成出口补贴的指控有所松懈，但基于两国贸易形势的发展，未来难保美国不会再次对中国发起相关指控，人民币是否构成补贴以及美国是否可以在WTO框架下对人民币汇率采取反补贴措施，有待学界更深入的研究，惟其如此，才能做到有备无患，为平息国际间就人民币汇率问题引起的纷争提供强有力的法律支持。

本文论述的假设前提是人民币汇率被低估，因为如果人民币汇率不存在低估，那么便失去了讨论其是否对中国出口企业构成补贴的必要，笔者将着重从以下五个方面进行论述。

一、人民币汇率判断标准

正如前文所提到的，美国提出人民币汇率由于被低估而造成补贴，是为了回避在IMF下认定中国操纵人民币汇率这一难以被证明的指控，而一旦美国就该问题提交WTO专家组，他们首先要审议的问题就是人民币汇率是否被低估。根据GATT的规定 ，WTO争端解决实体（Dispute Settlement Body，DSB）应就该类问题向IMF进行咨询并接受IMF作出的技术裁定。笔者认为，现阶段最权威的判定方法应当是IMF设立的汇率问题顾问组（Consultative Group on Exchange Rate， CGER）提出的三种估算方法 ，有学者认为“CGER将成为判断一国汇率是否存在根本性失衡的重要方法，其重要性已不再局限于学术研究，而是法律判定的重要依据。” 笔者认为，在未来的汇率争端中，CGER的估算方法将会发挥越来越大的作用，且很可能影响到WTO争端解决机构在汇率补贴问题上的态度。

在人民币汇率被低估的假设下，笔者接下来将会从政府行为、财政资助、以及授予利益这三个补贴的构成要件并结合是否构成专向性要素来具体分析人民币汇率低估情形下是否构成《反补贴协定》（以下简称SCM协定）下被禁止的补贴。

二、低估汇率与公共机构行为

在进出口环节，外汇的结售汇流程可以简化为两步：第一，出口企业向外汇指定银行结汇；第二，外汇指定银行向中央银行结汇。 表面上看，外汇兑换的人民币是从外汇指定银行换给出口企业，但最终实际是由中国人民银行将该笔资金实际转出。中央银行作为国务院组成部门毫无疑问会构成政府行为，问题在于外汇指定银行在结售汇过程中是否实施了政府行为，根据以往的WTO判决，这种可能性是存在的。

众所周知，目前我国市场上可以开展经营性结售汇业务的金融机构绝大部分为政府处于绝对控股地位的四大国有商业银行，还有部分各地方政府控股的城市和农村商业银行，这些金融机构都有明显的国资背景，甚至于其领导人员的人事任免事宜也受到政府的管控，政府的意志很容易通过这些金融机构的行为得到落实，二者之间存在着千丝万缕的联系，WTO专家组没有理由会在这样的情况下不怀疑中国的上述外汇指定银行不构成 “公共机构”，因此笔者认为中国外汇指定银行符合“成员方政府或任何公共机构”这一要求。

三、低估汇率与财政资助

根据SCM协定第1条第1款的规定，补贴需要有财政资助或收入或价格支持的存在。SCM协定具体地罗列了构成财政资助的几种情形，但对价格支持并没有作类似于财政资助的规定或列举。美国在补贴形式问题上主要指责人民币汇率低估构成财政资助，而没有在价格支持上做文章 。具体而言，美国对构成财政资助的指责主要集中在人民币汇率低估符合SCM协定第1条第1款（a）项第（1）目中第I、III两种情形，笔者将分情况予以讨论。

SCM协定禁止的是“政府提供除一般基础设施外的商品或服务”，而外汇市场正是政府建立的属于一般基础设施的外汇交易平台，且政府干预和管理外汇市场是政府履行职能的表现，虽然此种政府职能的履行在某种程度上为企业或个人的外汇管理行为提供了便利，但在本质上仍不能看作是政府提供的一种服务，因此显然不属于被禁止之列，也不构成第III种情形。

但是，笔者认为人民币汇率若被低估会构成情形I的资金转移。笔者在下一个部分会论证人民币汇率低估时授予了出口商利益，此时，出口企业从银行处多获得了一定数额的人民币（见第四部分论述中的例证），这与通过免除债务授予利益的情况非常相似，从日本对韩国DRAMs反补贴税案件上诉机构的观点可以看出，债务免除等交易改善了借款人的经济状况，构成资金的直接转移。综上，笔者认为人民币汇率低估由于具有货币价值而构成了资金的直接转移，符合第I种情形。

四、低估汇率与授予利益

判定补贴成立与否的构成要素还有“授予一项利益”，只有产生了“利益”的财政资助才能构成补贴，而要审查是否授予了利益，必须考量接受财政资助后与未获得资助时两种状态下接受者的市场地位，若财政资助使前者相较于后者处于优势地位，则可认为授予了“利益”。笔者认为，在人民币汇率低估问题上，该市场应该是指均衡汇率下的中国结售汇市场，尽管这种市场在现实中并不存在，是学者运用经济模型计算出来的，但其仍然具有参考价值。

假设特定当天1美元可以兑换人民币7元，而根据CGER所认定的均衡汇率计算，当天1美元可以兑换人民币6元，假设中国出口企业当天收到货款1000美元，则该出口商可实际兑换人民币7000元，而在均衡汇率情况下则只能兑换6000元，这1000元的差额就是授予出口商的利益，因此在汇率低估的情况额外得到的一部分人民币构成“授予利益”这项要素。

五、低估汇率与补贴的专向性

一般意义上的补贴并不为WTO所禁止，WTO所禁止的是具有专向性的补贴，因此，只有证明被低估的人民币汇率构成了专向性，才可以在WTO体制下采取反补贴措施。SCM协定中关于补贴的构成要素中并不包含“专向性”，设置“专向性”这一标准的意义在于，将那些不授予特定利益体的补贴排除于WTO的惩罚机制之外，因为这些补贴赋予了某些特定利益群体以优势地位，在国与国之间的贸易往来中会严重影响交易公平，更严重的会造成贸易扭曲，因此才为SCM协议所禁止。

专向性是指补贴是向其管辖下的某个或某些企业、产业、某些特殊地区特别提供的，包括企业专向性、产业专向性、地理上的专向性和拟制上的专向性，即任何属于SCM协定第3条规定范围内的补贴（出口补贴和进口替代补贴）本身就推定具有专向性，不需要另外证明。

（一）低估汇率不构成企业、产业及地理上的专向性

有人认为，货币兑换只存在于对外贸易领域，因此汇率问题只牵涉到出口企业，因而具备了企业专向性。 实则不然，这种认定实际上扩大了专向性的认定范围，且不论汇率机制还有可能影响到非出口企业或个人，比如通过境外投资等渠道取得的外汇也有可能在特定的汇率状态下获得上述“利益”，中国所有的出口企业本身并不构成一种产业，又可能涉及到各行各业及地区，若因为某项措施只涉及到出口企业便指控其构成了企业的专向性，那么在现实中，每个国家都存在各种各样的涉及到国际贸易的政策，这些政策或直接或间接的都影响到了出口企业的利益，若指控汇率政策构成企业专向性，那么其他国际贸易政策也将存在被指控的风险，如此一来实不利于国际贸易的开展。

此外，WTO规则下的出口补贴一般适用于特定的货物，但人民币汇率则涉及到了从中国出口的所有货物，这些货物不存在任何地理区位上的特殊性，亦不可能均归属于某种特殊的产业，因而也不构成产业及地理上的专向性。

（二）低估汇率不构成拟制的专向性

根据SCM协定第2条第3款和第3条，“应禁止法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”， 对于在法律上取决于出口的补贴，需证明就出口补貼规定了法律、规章或其他规范性文件，根据中国现行的法律体系，在任何法律、法规或规范性文件中均不可能找到人民币汇率政策的出台及变更等取决于中国出口商的出口实绩”或与之类似的表述，故其不存在法律上的专向性。

根据SCM协定注释四的规定，证明构成事实上以出口实绩为条件需要满足授予补贴、挂钩和“实际或预期的出口或出口收益”三个条件。 首先，被低估状态下的汇率授予出口企业一定利益是汇率浮动的一种结果，并非中国政府有意为之，但这种结果却是客观存在着。其次，“挂钩”强调必须证明授予补贴与事实上的或预期的出口挂钩或作为其条件，根据WTO争端解决实践，仅依据补贴接受者的业务是出口导向型不能判定授予补贴与实际或预期出口行为相挂钩，因此所谓“汇率补贴”的接受者为出口企业并能证明符合“挂钩”这一要件。最后，企业的出口安排是基于自身的生产能力及开拓市场等需求作出的，在市场经济条件下，有管理的浮动汇率制并不必然会给出口商带来利润或利益，他们依然要面临各种各样的国际国内市场风险，甚至包括金融市场的风险。

综上，笔者认为“汇率补贴”不构成SCM协定中的四种专向性，即使被低估的人民币汇率有可能构成一般意义上的“补贴”，但仍不属于WTO框架下所禁止的补贴，因而不能主张对中国出口产品实施反补贴措施。

六、结语

人民币汇率政策是中国结合市场条件等因素及权衡当前中国以及世界贸易发展势态所作出的，而不能由美国咄咄逼人单方面采取各种手段胁迫或促成人民币汇率的上调，这是损人不利己的行为，也是对世界汇率市场极度不负责的表现。人民币汇率应真实的反映出中国的经济发展水平，即便存在被低估的情形，也应当允许人民币汇率以一种合理的方式逐渐回归到均衡状态，这是一个循序渐进的过程，不能一蹴而就，如美国这种以采取反补贴措施相威胁的行事态度是不可取的，同时也是不符合现行WTO法律框架的。况且自2015年IMF宣布人民币汇率不再被低估，说明中国自汇改以来逐渐实现了人民币汇率与均衡汇率的靠近，若再提出关于人民币汇率补贴的指控当然更站不住脚。