李锦

摘 要：农作物秸秆焚烧不仅造成资源浪费，而且会带来环境污染、威胁交通安全等危害。多年来，江苏省对秸秆焚烧采取多种治理措施，但收效并不明显。通过对政策系统梳理和实地调研，摸清全省的治理现状、分析问题存在的矛盾根源，并结合江苏省实际，提出综合治理的对策措施。

关键词：秸秆禁烧；矛盾分析；综合治理

中图分类号：X322 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）05-0009-01

江苏作為我国经济强省和农业大省，多年来，在秸秆焚烧治理工作上，一直采取严厉的治理措施。但无论是“禁烧”政策还是秸秆综合利用政策都没有有效解决问题，政策失灵使秸秆焚烧治理陷入困境，亟需寻找新的破解思路。

1 治理现状

江苏省历来重视秸秆焚烧治理工作。2009年出台了《江苏省秸秆焚烧工作考核办法》，制定了严格的秸秆禁烧考核指标及评分标准，2012年开始对全省秸秆焚烧的“第一把火”进行处罚，从全省通报到对责任人停职、处分、免职，处罚力度不断加大。除了严格的行政命令外，江苏省还采取了给予秸秆还田补贴、支持用秸秆培植食用菌等一系列综合措施。2013年发布了《江苏省秸秆机械化还田推进工作实施办法》，规定省级秸秆还田补助资金标准。其次，利用秸秆进行生物质发电、培植食用菌等方式也在江苏部分地区进行推广。

但多年过去了，无论是行政命令还是秸秆综合利用促进政策，从效果上来看并不理想。从卫星监测结果还是从现场监测结果看，全省13个地级市，无论经济发展情况如何、秸秆禁烧工作力度多大，全省秸秆焚烧治理工作并没有从根本上得到好转，形势不容乐观。

2 矛盾分析

2.1 秸秆焚烧的合理性和秸秆禁烧的合法性分析

对秸秆焚烧行为进行治理，看似只是政府部门治理环境的一项举措，但是，在依法行政、建设法治国家的大环境下，我们有必要对政府治理秸秆焚烧行为的合法性与合理性进行分析，为政府开展治理行动取得法律上的支持。

根据《宪法》第13条、《民法通则》第71条和《物权法》第4条等相关法律规定，对于作为农民私有财产的农作物秸秆，农民依法对其享有占有、使用、收益、处分的权利。秸秆焚烧是农民对私有财产行使处分权的一种方式，而秸秆禁烧是对农民个人权利限制。因此，秸秆焚烧的行为对农民来讲具有合理性。

但依照《宪法》第51条规定，公民在行使个人权利时，不得损害国家、社会、集体和他人的自由和权利。由于焚烧秸秆破坏了生态环境、加重了大气污染程度、容易酿成火灾等危害，损害了大多数人的“公共利益”。因此，政府禁止焚烧秸秆的行为又具有合法性。当农民的个人权利与社会公共利益发生冲突时，国家基于维护社会公共利益的需要，对农民焚烧秸秆的自由进行限制，理应对其进行合理补偿。但在江苏省的禁烧秸秆规定中，明确了禁烧以及违反规定的处罚，而补偿额度极低，秸秆还田补助资金为每亩10元，对于经济强省、人均收入较高的江苏来说，10元的补贴根本无法调动农民的积极性。政府一味用行政手段来限制农民的合法权利，其做法本身存在质疑。

2.2 秸秆禁烧的投入和秸秆还田的收益分析

采用秸秆还田补贴政策在一定程度上可以降低农户焚烧秸秆的意愿和行为，但要真正将农民的秸秆还田意愿转化为秸秆还田行为，还存在很大障碍。当前秸秆还田补贴的标准过低，江苏省补贴标准仅为每亩10元，加上地方配套补贴，最多能达到每亩20元。而秸秆还田需要经过秸秆收集、粉碎、抛撒等工序，其亩均机械投入成本约为40元，再加上人工成本，费用会更高，20元的补贴额度占秸秆还田成本的不足50%。同时，根据对丹阳市的一项调查显示，近70%的农户认为秸秆还田达不到预期的增产增收效果，说明农民自身对秸秆还田的作用并不认可。

确定的投入成本和不确定的成果收益，造成了农民秸秆还田的积极性大大降低。而对于利用秸秆制作沼气、发电等方式，由于技术受限、成本过高等因素，短期内难以推广实施。因此，如前文提到的，国家基于保护“公共利益”而对农民的焚烧行为进行限制具有合法性，但是单纯站在社会公益的角度对农民私益进行限制，又没有合理的经济补偿，对于原本处于弱势的农民群体来说是不公平的。

2.3 秸秆禁烧的立法困境和基层执法困境分析

从立法层面看，目前，我国现行高位阶的法律、法规关于治理秸秆焚烧的规定过于原则，缺乏可操作性。低阶位的法律规范性文件又缺乏执行力。例如，2009年江苏省人大常委会通过的《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》第2条规定“县级以上地方人民政府建立由发展和改革、农业、农机、经贸、环保、财政、科技、公安、交通等部门参加的协调机制，有关部门应当按照各自职责分工，密切配合，共同做好秸秆综合利用和禁烧工作。”但至于这些部门如何协调、由谁牵头协调以及怎样的分工等问题，并没有详细的规定，因此，缺乏可操作性。

从执法层面看，由于查处成本高，面对焚烧范围广、焚烧周期长、焚烧速度快执法对象不确定的特点，有限的执法人员很难做到执法到位。江苏省尤其是苏南地区，由于河流穿梭其中，土地较为支离，秸秆焚烧零星分散，存在大量管控盲区，不利于执法管控。同时，由于立法规定过于模糊，没有明确谁是主导谁是辅助，各环境保护主管部门和相关联合执法部门联合监管时，常常互相推诿，执法人员常常无法处理违法行为。

3 综合治理

3.1 建立健全现有法规体系，加大执法监管力度

江苏省2009年通过的《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，属于地方性规章，具有一定的法的效力，但在实践中的影响力和执行力明显不足。全省13个地级市相关法律文件，多为通知、通告、实施意见等形式，其执行力和强制力不够。必须要制定具体的地方性法规，给予较高位阶的法律规制。完善各地秸秆禁烧法律文件的具体规定，对处罚标准和补贴政策予以明确和详细的规定，增强秸秆禁烧工作的可操作性和可实施性，为秸秆禁烧中各政府部门的联合执法提供具体、可行的执法依据。受秸秆焚烧行为发生的地理环境影响，秸秆禁烧工作亟须基层政府和基层群众自治性组织的干部的鼎力支持，层层签订秸秆禁烧工作目标责任状，并确保层层落实。同时为了杜绝多个部门推诿责任，踢皮球的现象出现，还需确定各处理主体的具体责任和义务。

3.2 建立合理的补偿机制，创新综合利用产业链

秸秆焚烧得不到有效遏制的一个重要原因是缺乏有效的补偿和激励机制。必须建立一套政策上可行、所需成本较低、操作性较强的补偿机制，让农民从新政策中获得更多的经济利益，提高农民秸秆禁烧的积极性。由于江苏省的苏南、苏中和苏北三个区域经济发展的差异较大，补贴制度应由省级政府牵头，各地级市制定符合本地实际的补偿制度。同时，应该看到，对农民进行合理的经济补偿只是治标，要想从根本上治理秸秆焚烧问题，政府必须想方设法促进和完善秸秆综合利用产业链的形成，通过技术创新和制度扶持，培育一批秸秆综合利用企业，使秸秆真正有“用武之地”。

3.3 利用多种教育形式，提高农民环保参与意识

农民自觉参与环境保护，是控制秸秆焚烧污染的最有效途径。可以通过正规教育和非正规教育来增强农户的环境意识。前者是通过在义务教育阶段设置相关课程，从小培养孩子的环保意识。后者是通过电视、广播、网络、传单等形式，向公众讲授农业污染对环境和人体健康的影响。政府可充分利用报纸、电视、网络和宣传栏等多种形式，积极向农民宣传有关禁烧秸秆的法规和政策，宣传秸秆焚烧对环境、交通运输、农民自身身体健康和土壤结构等造成的危害性，提高农民对焚烧秸秆危害性的认识程度，增强农民的法律意识，增强秸秆禁烧的意愿自觉。

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