尤梓

在 监察贪污腐败的国际非政府组织“透明国际”发布的2017年清廉指数中，丹麦、芬兰、瑞典等北欧国家，再次名列前茅。这些国家也是最早建立现代监察制度的地方——瑞典在1809年首创了监察官制度，芬兰、丹麦随后分别于1918年、1955年设立议会监察专员或行政监察官。

这些监察官有什么权力和手段，能锻造出全球最清廉的国家呢？

道义上的权威

瑞典最早建立监察官制度，它的监管官的权力在这几个国家中也最大，除了调查权、检查权、建议权，还拥有一定的处罚权和作为法律手段的起诉权。

由于瑞典的监察官不是司法机关，所以它的调查权并没有司法权限，主要是要求有关机构提供相关资料、查阅会议记录和文件等。保密条例在他们这里不适用，即便是保密信息，监察官也有权查阅。

对那些不配合的公共权力机构或者工作人员，瑞典的监察官有权处以不超过一千瑞典克朗（800元人民币左右）的罚金。

显然，相对于之后国家建立的反腐败机构，这个调查的权力并不大。这主要是因为瑞典监察官并非一种强制性监督，而是一种道义上的权威。它的起诉权在瑞典1976年刑法修正案后，虽然保留但是基本没有再用过了。所以一个监督官在多大程度上取得成功，主要靠他们受到尊重的程度。

当然由于瑞典议会监督官有宪法和法律作保障并具有可操作性，特别是他们处理问题要在年度报告和报刊上公开发表，这就使他们的监督具有强大的威慑力量。但这种威慑没有强制力量。

丹麦议会监察官和瑞典的一样，监察的范围不仅包括各级行政官员，还包括所有由国家财政支付薪水的人员，例如大学教授、博物馆馆长、牧师和芭蕾舞导演。

挪威监察官的权力和手段更少，没有调查权，只有检查权。所以在当地公众眼中，挪威的监察官是谨慎、害羞的，他们自己也希望低调地工作，因为他们不想让行政机构认为他们喜欢出风头。

至今，芬兰没有一部专门的反腐法律，也没有设置专门的反腐机构。

但是监察官也不是没有牙齿的老虎。这些国家的监察官基本都是由议会任命、只对议会负责，其他任何机构或个人都无权干涉，这些国家的政府才真正受到制度约束。

2016年前后，丹麦监察官就曾调查过一起腐败串案，涉案官员达40多名，在丹麦引起了极大震動：一家私人科技公司的4位雇员，向负责采购电脑设备的公共机构的官员们行贿，礼物多为ipad、iphone手机及该公司的其他产品，收受礼物的官员涉及警察局、检察机关、外交部、哥本哈根市政府等多个部门。

反腐败是一个“内置的”概念

新加坡被称为东方廉洁建设的典范，丹麦被称为西方廉洁建设的典范，但是显然与新加坡赋予反腐败机构强大权力和手段不同，丹麦等北欧国家并不是靠赋予一个机构权力来反腐，而是靠综合发力实现廉洁。

丹麦驻华大使裴德盛说，在丹麦，反腐败是一个“内置的”概念，体现在生长环境、家庭、学校、工作场所等众多领域，“因为有良好的（道德、廉洁、法制）教育、可以信赖的政府、好的私营部门，因此我们不需要做像贪污腐败这种危险的、复杂的事情”。

芬兰前最高检察院总检察长马蒂·库西马基说，公民自律是防止腐败的最有效手段。为达到某种目的向他人行贿或替他人办事而索取钱财，不符合芬兰人的思维方式。马蒂·库西马基任职的30年里，没有一个人以任何形式向他行贿。

从小学一年级芬兰就开设“道德或宗教”课程，向孩子们灌输平等、公正和诚信等价值观。从初中开始，又增加了包括公共事务和司法体系等在内的“社会研究”课程，让学生学习公民权利与义务，了解社会如何正常运转。良好的基础教育使芬兰公民普遍具有较强的道德观念和法律意识，进而为整个社会营造良好的守法环境奠定了基础。

诚信自律的社会风尚增加了贪污受贿等腐败行为的风险。公务员的不法行为一经揭露，不仅丢官、坐牢，更重要的是名声扫地，失去朋友，无法在社会上立足。

除此之外，政治以及行政崇尚公开透明，也是这些国家能成为最廉洁国家的重要原因。

瑞典专门制定《保密法》，详细地列举了哪些信息属国家机密，哪些信息可以公开，这就避免了相关部门以国家安全为由，有意向公众隐瞒非涉密信息。正因如此，1995年时任瑞典副首相的萨林用公务信用卡购买了几盒巧克力，记者才能一直追查到银行，并调出萨林的全部刷卡消费记录，有根有据地指责萨林“挪用公款”，迫使这位很有前途的年轻副首相引咎辞职。

丹麦议会在2009年通过了一项《透明制度》法案，规定内阁大臣必须公开每月的公务用餐开支、出访费用及收到的礼物等情况，以进一步提高政府及公共部门的财务透明度。

也正是因为有这部法律，2012年底丹麦文化大臣乌菲·埃尔贝克任职后在其配偶工作的一所艺术学校举办了五场文化活动，花费18万丹麦克朗（约合3万美元），被曝光后不到5天，他不得不宣布辞职。

完善的财产申报和公开制度，也是这些国家建设清廉社会的一项制度设计。所有人都必须如实申报，住房、财产、土地都是经过所有者注册的，相关部门不会允许任何瞒报的事情发生。尤其是在当今电子信息时代，要想隐瞒某处财产、土地或其他资产几乎是不可能的事情，这使得官员想要获取任何便利或得到区别对待都非常困难。

这些国家制定了很多规定和政策告诉人们，什么是合法的，什么是非法的。公务员绝对不可以私用公款，不管额度多少，接受多小额度的贿赂都是犯罪。“超标”享受同样不被允许，即使是在各种政府聚会或宴请中，也不准提供香烟或雪茄。这些红线，让无论你任职于公共还是私人机构，想要浑水摸鱼，都不是件容易的事。