尤梓

在一浪高过一浪的游行示威声中，2月14日南非总统祖马宣布辞职。

从 2007年上台，到慢慢将南非推到“因腐败而崩溃的边缘”，一直与腐败纠缠不清的祖马如果说在反腐败领域对南非有什么贡献的话，就是留下了一个权力不小的反腐败机构——特别调查局。

该局的调查人员必要的时候可以无证搜查，甚至武力搜查——使用武力排除障碍而合法进入和搜查建筑物，包括破门或者破窗而入。他们调查的腐败案件也由专门组建的特别法庭审理。这相对于南非种族隔离废止初成立的反腐机构——“公共保护者”，仅能通过问询等方式调查，手段就更多样，也更有震慑力。

从全球来看，随着腐败手段、方式更加隐秘和复杂，各反腐败机构的调查手段也越来越多、权力越来越大。

反腐非权重技超不可：埃及监察官可带枪

世界上有些国家认为，政府官员系高智商人群，查处其违法乱纪行为，监察机关非权重技超不可。从各国反腐机构被赋予的权力来看，大致可以分为基本权限、全面性权限以及部分司法权限。

调查、建议、批评这些权力基本是所有反腐败机构均有的。当然，同样是调查，有些国家用得就更充分，比如印度中央调查局的“一致同意單”。

作为印度对公务人员的腐败行为调查的专门机关，印度中央调查局通常与有关部门共同拟定或单独提出廉洁性有疑问的官员名单，重点监视。这个名单称为双方“一致同意单”，通常由调查局副局长或联勤处长与各部门廉政主任或秘书长在定期联席会议上确定。若某一高级官员名字上了“一致同意单”，他的工作将受到所在部门的密切监视。其所在部门廉政主任和调查局都要不动声色地审查他是否廉洁。

除了基本权限之外，一些反腐机构还有行政处分权或者惩戒权。美国肯塔基州由于存在严重腐败问题，1985年就制定了《利益冲突条例》，并成立由州长任命的独立机构——廉政委员会，专门监督条例制定。

这个委员会不是司法机构，但是可以举行听证会进行裁决，视情节严重程度，处以最高2000美元的罚款、公开警告直至撤职等。

当然，如果严重的案件，还是要移交检察院提起公诉。

一些反腐败机构还会被赋予部分司法权限，比如刑侦权、拘捕权、起诉权、“不证明无辜即为有罪”（即不必查实涉嫌者的具体贪污犯罪行为，只要能证明其生活标准或拥有的财产超过其合法收入而又不能做出圆满解释，即可提出起诉，由法庭审判）的“判罪权”等。

在文莱、印度、新加坡等国，来源不明的财产属于“无法作出合理解释的财产”，按贿赂罪论处。调查人员不必查实嫌犯的具体贪污犯罪行为，只要能证明其生活标准或拥有的财产与其合法收入不相符，则无法解释来源或提不出相反证据的一切财产都将被认定为贿赂所得。

埃及行政监察署的权力和办案手段更为典型，拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕等权力。该署的调查人员在执行公务时可使用武器，对嫌疑犯进行跟踪、盯梢，随时调阅涉案绝密档案，有权持检察院开具的搜捕证直接抓捕嫌疑犯和搜缴赃物。

除此之外，该署不仅拥有建议权和处分权，还有越级报告权，即在必要时可以越过总理就一些重要情况直接向总统报告。该署每名监察官还都被要求建立自己的情报来源，而是否拥有可靠有效的情报来源被列为判断监察官工作成效的主要标准之一。

各有各的“杀手锏”：线人、钓鱼、卧底……

一名资深反贪官员曾说过，“30年前的贪污罪行是在光天化日下进行的，猎人当然很容易拿猎物。但时至今日，贪污罪案是在黑暗中秘密进行的，所以为了成功打击贪污罪行，往往需要秘密调查。”也即是说，要反腐反贪，相关机构相对过往更多地、更频繁地使用一些调查监察手段。

埃及每个行政监察官的情报来源，相当于各自的情报网络，是他们获取案件线索与调查的独特手段。

美国纽约市监察局的官员，也有自己独特的线索来源——他们在每150名官员中故意安插一名联系人，对官员腐败行为进行日常性监控。这种联系人类似于侦查机关的线人，是反腐败机构直接联系的内部人和监督人，是获得内部腐败线索的特别渠道。

这些反腐机构的调查手段，因为并不公开，都被归为秘密调查手段。美国反腐中，最为外界关注的秘密调查手段，就是“诱捕”，也即钓鱼反腐。

美国很多反腐败机构，比如美国设在各部门和各独立机构内部的监察长办公室、联邦调查局等，都有诱捕的权限。最近一起是2014年，美国北卡罗莱纳州最大的城市夏洛特市的市长帕特里克·迪安杰罗·坎农受贿案。

美国联邦调查局于2010年8月起布置了长达4年的卧底行动。坎农先后5次从充当卧底的调查人员手中接受贿赂，其中2013年1月至2014年2月期间，从冒充房地产开发商的FBI特工那里接受超过4.8万美元的现金以及机票、拉斯维加斯的酒店房间和豪华公寓使用权等贿赂。

作为回报，他仅仅是给开发商提供负责城市规划、分区和许可的官员联络方式，却面临50年的监禁还要加上多达百万的罚款。

钓鱼执法不止美国，意大利、德国等国家都允许诱捕。

意大利上世纪90年代掀起的反腐风暴，使一批高官纷纷落马，溯其起源，就是米兰市检察院派线人以要求承包工程为名，向米兰养老院院长基耶萨行贿。当基耶萨将贿金放入抽屉后，检察官和司法警察一拥而入，人赃俱获。基耶萨被捕后，反贪风暴由此拉开序幕，查出1200多起贪污腐败案件，共涉及8位前总理和5000多名经济和政界人士，有300多名议员接受了调查，成为意大利当代最著名的反腐败运动。

美国的反腐机构，还管得很宽，任何外国人或外国公司只要“通过电话、电子邮件、短信或传真与美国人或美国公司联系，或使用美国银行服务途经美国”，都会受美国管辖。

在2011年匈牙利電信公司贿赂案中，美国享有管辖权的理由仅仅是欧洲受贿官员曾利用美国公司的电子邮件讨论贿赂事项。这被很多国家仿效，要么立法禁止境内企业贿赂外国公职人员，要么根据国内法惩处行贿本国政府官员的外国公司。

美国的联邦调查局除对涉嫌受贿的政府官员采用秘密侦查手段外，还会对联邦政府重要职位候选名单上的人，展开秘密侦查，调查情况不公诸于众，但是经总统批准，可以供国会参议院审查批准任命时参考。

同样依据名单开展秘密调查还有印度中央调查局。前述，该局有个重点监察的“一致同意单”，对于名单上的官员，调查局会派专人监视他与别人的接触和生活方式，对他的财产和经济来源进行秘密侦查。

而澳大利亚联邦和州犯罪案件调查局调查政府官员和公务人员时，可以介入警方调查的案件，有权秘密搜查、聆讯案件，有权拘捕、监听电话及安排证人保护计划。

监察权也在笼子里

总体来看，国外反腐机构权力和手段厉害，但是也有马失前蹄的时候。

南非在特别调查局前，有一个由曼德拉表弟领导的“天蝎队”，曾经调查过曼德拉的前妻。但是由于“天蝎队”搜查祖马办公室被质疑是非法行为，让它在后期与祖马较量中，一直处于下风。虽然南非最高法院判定搜查是合法的，但最终它在各种质疑与压力中被解散。

美国在使用线人等秘密调查手段时，还曾出现过重大冤假错案的情况。所以反腐机构权力和手段的限制或者制约，也成为各国的重点，要把监察权力关进笼子里。这些限制不仅是其他机构的制衡，还包括手段使用程序、范围的严格规定，基本上法不授予皆为禁区。

很多国家都将法院作为制衡反腐部门秘密监察手段的重要机构。比如南非特别调查局人员在搜查时，不是想进哪间房就进哪间房、想开哪个保险柜就开哪个保险柜，而必须有特别法庭或者其他法官批准、获得许可令才行。虽然他们也有无证搜查、甚至武力搜查的权力，但是也有前提，那就是调查人员“有理由相信如果自己申请许可令的话，能够获得批准，并且获得许可令的延误将使搜查行动失效”。

在这些监察手段运用范围上，各国也一再强调，只能适用于重大复杂的案件。对于一般性的危害不大的案件，则不宜采用秘密侦查手段。比如法国就规定，只有可能判处二年或二年以上监禁的重罪案件才能适用通讯截留手段。这正契合中国传统智慧——好钢要用在刀刃上。

在新加坡，CPIB的调查活动必须接受总检察署及其检察官的指导与监督。如调查局行使针对贪污贿赂犯罪人的财产状况的调查权，以及调查《预防腐败法》以外的犯罪时，必须得到检察官的授权；调查局只负责调查，起诉由检察官负责。另外，CPIB的调查员只能以控方证人的身份出庭作证等。

调查局人员的任免权不由其内部控制，如局长、特别调查员等重要职务由总统和总理任免，普通公务员的聘用、晋升等则由公共服务委员会决定。这些外部制约和监督，使得调查局虽权重效高，但仍能秉公执法，一如CPIB的局徽（一朵荷花正中穿出一把利剑），在“出淤泥而不染”的同时秉持“威严与公正”的利剑。