(西南民族大学管理学院 四川 成都 610041)

一、精准扶贫发展

(一)贫困提出

2015年在联合国召开了2015—2030可持续发展会议，并提出了17个可持续发展目标。制约目标实现的问题当中贫困位列前茅，可见贫困问题不仅仅是困扰着中国，也是全球人类共同关注的焦点。世界各国对贫困问题的研究由来己久，多年以来，许多专家学者从不同的角度，给“贫困”下了不同的定义。然而，对于“贫困”的界定学术界至今也没有一个统一的定义，因为给贫困下一个科学的、规范的、普遍接受的定义十分困难。之所以如此，是因为随着时间、空间以及人们的思想观念的转变，人们对于贫困的认识也在不断地变化。布什因对贫困问题做了大规模的调查而成为对贫困问题研究的先驱，随后，朗特里对约克郡贫困现象进行了调查，他所使用的贫困的概念为“仅为维持生理效能的最低需要”，他将贫困定义为：一个家庭的总收入如果仅仅刚好达到或不能维持物质生活的最低水平，那么这个家庭就是贫困家庭。雷诺兹在《微观经济学》一书中是这样界定贫困的：“贫困问题是，在美国的许多家庭，没有足够的收入，只能维持最低生活标准。”奥本海默在《贫困的真相》这本书中对贫困下的定义是：“贫困是对物质上的、社会上的和情感上的剥夺。这意味着在衣着、保暖和食物方面的支出低于平均水平。贫困抢走了人们生存的机会和建立未来大厦的工具。它悄悄地夺去了人们接受高等教育、享受舒适住宅的机会。汤姆森在他的《家庭财产和生活水平的测量——英国的贫困》一书中说：“那些缺乏获得各种食物的所有居民、缺少参与社会活动和最起码的社交条件的个人、家庭和群体就是所谓贫困的”。然而，《我国农村贫困标准》课题组和国家统计局的《我国城镇居民贫困问题研究》课题组对于贫困的观点十分一致，在他们的研究报告中给出的贫困的概念为：“贫困一般指的是物质生活困难，一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。他们缺乏一些必要的生活服务和信息，生活处于困难的情况下。”

(二)精准扶贫发展

开展精准扶贫工作对于我国的发展有着重要的意义，首先，缓解和消除贫困是政府以及党肩负的历史责任。中国从建国开始，不断的带领着人们前进，努力的解放生产力水平以及实现共同富裕目标。这是政府对人民群众的承诺，也是中国共产党建设中国社会主义的本质要求。其次，缓解和消除贫困是巩固我国经济发展取得的成果的重要基石。贫困是阻碍中国进入小康重要的阻碍，也是我国发展当中最为突出的问题，贫困影响着人民稳定性以及各民族团结。最后，缓解和消除贫困是我国社会主义和谐社会必然要求。党的十六大以及十七大都提出了要解决好由于发展不均衡所带来的差距，缩小差距，实现共同富裕，为构建和谐社会打好基础。

从某种意义来讲，从新中国成立以来，我国就开始了消除贫困行动，只是在当时的时代背景之下，国家扶贫工作更多的是采用平均分配以及社会救济等方式进行。我们真正意义上的扶贫工作开展是从1978年全国第七次全国民政大会开始的，会议高度重视扶贫的意义以及扶贫工作的开展。主要是鼓励各大干部发扬自力更生的精神，借以科技发展的力量，以市场为导向，有效的开发当地资源，解决温饱致富，而贫困地区主要是发展商品经济带动地区发展。这一阶段主要是关注老、少、边、穷的贫困地区，对其进行了一系列的扶贫政策发展，包括1980年中央财政设立的支持经济不发达地区发展资金，如1982年将甘肃定西、河西以及宁夏的西海三西作为扶贫重点地区。其特点是地区性贫困、扶贫期限长、国家灌输式扶贫。但是由于一些民族地区长期处于边远落后山区，即使有着国家的扶持，但依旧与社会的发展有着很大的差距，区域性扶贫以及瞄准式扶贫依旧没有能够很好的解决好贫困。第二阶段是区县式贫困。到了八十年代中期，改革开放继续发展，由于东西部发展不均衡等现象的产生，此时已经不再是边远老等地区落后性贫困，在发展的过程当中已经产生差距性贫困。为此中央到地方成立了农村抚平机构，标志着政府有计划、组织大规模式的扶贫工作开始。1986年中国首次确定了贫困县的标准，从此以县为单位成为了扶贫资源，以及政府扶贫对象。1994年国务院制定并颁发《国家八七扶贫攻坚计划》贫困县调整为592个，其享受着扶贫政策的倾斜照顾，其中西南民族地区占有很大的比例。第三阶段为精准贫困村的瞄准，主要强调以村为单位，调动群众积极性，积极脱贫。2001年国务院颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要》确定了扶贫对象从贫困县转向了贫困村，其中劳动力转移培训、整村推进、产业扶贫作为三大扶贫措施在全国推广。2013年11月总书记到湖南湘西考首次作出了 “ 实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示，也提出了“精准扶贫”的重要思想。 2014年1月，中办详细规制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2015年12月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战决定》目标要求到了2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。实现贫困地区农民可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域接近全国平均水平。从此精准扶贫思想放到了扶贫工作当中，并成为了国家新时期发展战略最核心的地位。

相对于过去扶贫工作而言，精准扶贫将扶贫工作又向前推进了一步，一方面扶贫工作已经到了最后的攻坚时刻，到了最后精准到户精准到人的时刻。另一方面，精准的科学化开展扶贫工作，而非单一的扶贫方式，结合当地特点进行扶贫。精准扶贫主要扶贫内容为建档立卡户，通过建立贫困户信息，信息公开化透明化便于群众监督，教育扶贫如幼儿园在园建档立卡贫困户适龄儿童(含农村非建档立卡贫困户经济困难残疾儿童)免除保教费(1500元/年)并补助伙食费(900元/年)。对建档立卡贫困家庭普通高中学生免除学费、住宿费和教科书费。“雨露计划”扶贫助学。建档立卡贫困家庭子女接受中等职业教育(全日制普通中专、成人中专、职业高中、技工学校)、高等职业教育(全日制普通大专、高职院校、技师学院)，每人每学年补助3000元。为贫困人群解决教育生活所带来的负担。金融扶贫政策如根据贫困户发展需要，按照免担保、免抵押、基准利率放贷、财政资金贴息的政策，为65岁以下有劳动能力、有发展意愿、参加保险的建档立卡贫困户发放5-10万的金融贷款，对守信经营、有较强发展能力的贫困户，可将贷款额度提高到20万元以上，种植业贷款一般为2-3年，养殖业贷款为3-5年，农产品收购、加工和销售等流动性资金贷款为2年。“扶贫保”政策如家庭意外伤害保险。保费100元/户，保障金额99000元/户，保费扶贫办代缴等等。健康扶贫政策如开展便民住院服务。对贫困患者开通看病就医绿色通道，在县城内住院实行先诊疗后付费，并免缴住院预付金，进一步减轻贫困患者垫资负担。易地扶贫搬迁政策如移民住房建设资金实行按人补助和农户自筹的方式，其中人均建房自筹0.3万元，住房面积不得低于15平方米/人，不得超过25平方米/人。超过补助投资标准的费用由移民自行负担等等。同时为了更好的执行这些政策，四川省特地规定在贫困村做好干部帮扶工作，坚持下基层重心抓贫困工作，先后调整完善贫困村的“五个一”驻村帮扶巩工作同时，落实好非贫困村“三个一”的帮扶机制。

二、西南民族地区精准扶贫政策执行困境

(一)政策宣传力度不够，信息沟通理解存在障碍。

由于西南民族地区地理一般处于边远落后地区，长期的地势偏远也是导致贫困的重要原因之一，在政策执行的过程当中，政策宣传对于政策执行有着良好的助推作用，但是民族地区对于政策宣传存在着一定的阻碍。一方面西南民族地区地势偏远，居住人群较为散乱，其中对于政策宣传者来讲有着一定的宣传困难。另一方面，人民群众参与度并不高，对于民族地区政策宣传存在着语言文化差异，使得一些政策不易于理解。同时，民族落后地区人群多为老年人居多，即使政府将信息公布在相关网站上以及分发政策宣传单但还是有许多的人存在着一定的理解困难，扶贫政策信息不能精准沟通到户。

(二)政策执行干部人力有限，积极性不高。

我国虽然已经进入了扶贫攻坚战的最后时候，脱贫工作迫不及缓，但对于基层扶贫工作者则是很大的工作压力。一方面面对基层贫困群众他们需要不断的调查，但总的来讲面对众多的待脱贫对象，基层工作人员相对来讲有些力不从心。并且时常接受着上级干部的检查、监督身心都比较疲惫。另一方面，有些干部对政策执行的积极性不高，加上边远山区贫困人群长期性贫穷，所以更多的是通过灌血式扶贫方式进行，而有些干部则只是部分负责扶贫工作，其还有其他工作，与其原本职工作平衡难。所以虽然有着干部入住村帮扶政策支持，但是，很少能够看见帮扶人员。同时，缺乏对扶贫干部科学性绩效考核，面对扶贫对象情况的不同，考核指标却笼统，缺乏对扶贫干部的激励，扶贫干部积极性不高。

(三)群众思想自治不高，对政策参与性不高。

大多数西南民族地区贫困群众由于缺乏一定的教育辅导，具有强烈小农经济的惯性思维，面对众多扶持政策时，群众更多的是产生直接物质补贴最为实际，缺乏思想上的觉悟，继续停留在“等、拿、靠”，自己主观脱贫意识比较淡薄。其次，群众对扶贫政策过程参与性不强，更多的扶贫方式是通过由上向下传递，比如一些道路基础设施、农村广播信息沟通，在一些村民看来都是不必要的，对于一些农业政策扶贫，群众缺乏技术种植，在一定程度上形成阻碍。最后，扶贫项目申请困难，虽然有各种扶贫政策，但对于一些贫困群众来讲，缺乏系统性的了解，不能程序性的申请扶助，另一方面，贫困人员没有启动的资金来完成一些事情，比如种植、房屋保障难以启动。

三、西南民族地区精准扶贫政策执行建议

(一)加强政策宣传渠道

加强对政策宣传的渠道，首先，加强对基层干部甚至是村队长扶贫政策的培训，尽可能使每一位扶贫工作者都能够熟悉扶贫政策，能够在面对不同贫困群众时解释政策，并提出符合脱贫的政策建议。其次，多渠道政策宣传方式进行，除了常规性的政策宣传方式进行，创新型政策方式注意与民众可接受方式相辅助，其中也应当考虑到少数民族的语言文化差异，在政策宣传时注意民族语言的实用以及讲解，使民族地区人们更能够很好的理解。最后，激发民众政策参与度，是民众参与了解政策的过程当中，了解他们的意见，激发积极性。

(二)建立科学绩效考评制度，提高扶贫工作者积极性

首先做好扶贫工作人员绩效考核科学指标，扶贫工作情况复杂多样，但对于扶贫结果考核却是以结果性为指标，具有笼统性。做好科学的扶贫绩效指标，有利于明确精准扶贫工作的发展方向，更具有目标性。其次，建立合理的扶贫人才队伍，面对社会的不断发展以及外界环境的变化，扶贫工作者应当利用政策结合时代的发展如互联网+以及大数据等方法助推政策的执行。最后，要激发扶贫政策执行人员的内在动力。基层工作人员任务繁重，容易身心疲惫，做好基层扶贫政策人员的心理健康辅导活动，以及科学方式活动的指导有利于缓解扶贫工作者的心理。做好扶贫工作者的奖励活动，加大对基层扶贫工作者优秀宣传，加强不同地区人才互助与沟通。

(三)加强人民群众思想辅助工作，加强持续扶贫工作。

做好群众思想脱贫对于精准扶贫工作有着重要的意义，一方面使群众更能够很好理解政策，便于政策执行。另一方面，做好群众思想脱贫有利于激发群众积极性，由灌输式的输血扶贫变为主动积极脱贫。首先，加强群众精准思想扶贫，在面对不同情况的贫困对象，扶贫者应当主动辨别区分，针对不同年龄段以及受教育程度进行思想教育沟通或者技能培训。其次，加强政府与群众的接触与沟通，许多贫困人群不知道如何寻找申请政策正确途径，甚至很少与扶贫工作者以及单位沟通，所以导致信息不对称。最后，加强扶贫工作后续跟进，许多扶贫工作者只注重政策落实结果，而忽略了政策执行过后现象，容易导致一些人员返贫现象。做好扶贫工作持续跟进沟通，不仅仅让政策更好的落实群众，更重要的是在政策落实的同时倾听群众心声，让意见从基层中来，更好的改进政策推行。