◇王 干

中国的政府投资历经了近70年的发展，政府投资的方向和目标越来越明确，投资方式和融资渠道越来越多元化，政府投资在稳定经济秩序，提供基础公共服务，深化经济和社会体制改革中发挥了突出作用。尤其是近年来，随着中国经济的飞速发展，人均收入的提高，人民群众对公共服务提出了更多和更高的要求。从2014年的54万多亿元到2015年的58万多亿元人民币，如此大规模、高速度的政府性资金投入，其总体效益和效率必然备受关注。但实际情况是，在没有系统法律对政府投资决策加以规制的情况下，投资膨胀、投资浪费、工程质量不高等问题普遍存在。因此，如何通过法律制度的合理设计使政府投资决策回归理性成为我们亟须解决的问题。

一、提高政府投资决策科学性的必要性

公共选择理论认为，政府机构都是由一个个“经济人”组成的。同一个人，如果在经济领域中是自私自利的，就不可能期待其因在政治领域中担任政治角色而彻底改变其本性，其必然会提出对自身有利的提案，受一定利益集团的影响，而损害大众的利益。政府机构已经不再是具有强烈中立倾向的集体。为了保证政府投资决策的公正性和科学性，必须以法律的形式赋予公众对政府投资决策的知情权、参与权和监督权，以减少暗箱操作和独断专行。

从法治理念的角度来说，建设中国特色社会主义法制社会，对政府的要求主要体现在政府要依法行政，具体表现为行政机关的权力来源于法律授权，行政权力的行使依法而行。因此，政府投资决策的全过程都应在法律的框架下进行，受到法律的严格制约。当然，在这一法治思维竞相迸发的时代，政府行政不仅要合法行政，对其行为的合理性也提出了更高的要求。政府投资决策不应仅限于合法的形式标准，更要充分发挥投资资金的经济权能，以科学的决策实现经济利益最大化，加强服务型政府建设。

二、促进政府投资决策科学性所面临的困境

（一）统一的投资决策体系尚未形成，决策权配置混乱

科学合理的投资决策，离不开体系化的约束机制，只有将决策的全过程纳入制度的笼子，赋予其权威性、科学性，政府投资才能真正做到高效利民。然而，政府投资相关规范文件的效力层次过低且尚未形成法律体系。就目前而言，对政府投资行为进行规范的法律文件多是行政规章、条例以及政策性文件等，虽数量众多，但缺乏科学性、系统性和权威性。尚未在全国范围内建立一部具有普遍适用效力的基本法律规范，甚至于2010年就公布的《政府投资条例》（征求意见稿）至今尚未通过审议，全国统一的政府投资决策制度尚未建成。

政府性投资决策权的配置可以分为两个部分，即投资事权的纵向配置和决策权的横向配置，前者主要涉及中央和地方投资项目范围的问题，后者一般可以概括为同级政府关于项目审批权和资金分配权的设定问题。投资事权的纵向配置以中央及地方财政事权和支出责任的划分为基础和根据。2016年国务院出台的相关指导意见，已对中央和地方政府的事权及支出责任作了较为系统的规定。可以认为政府投资决策权的纵向配置混乱问题已经得到了很大缓解。当前决策权配置的突出问题还是同级政府之间关于项目审批和资金分配使用的问题。

由于政府财力有限，确定的项目和政府性资金的投入并不是相互对应的。政府性资金的使用必须优先考虑最需要最急迫的地方，促使有限的资金发挥最大的社会效益。只有拥有相应配套资金的投入，投资项目才是可行和可预期的。因此，可以说资金分配权在很大程度上限制了项目审批权。而在目前实践中，资金的分配管理是非常混乱的，资金来源多元，发展改革部门只能名义上统筹政府性资金，同时财政部门、基金使用部门以及行业主管部门等都具有很大的资金支配权。投资资金管理的分散化必然导致决策权配置的混乱。

（二）投资决策权的行使有待进一步完善

投资决策权的行使应当遵循正当的法律程序，以限制权力肆意、保障正当权利，使经由程序做出的决定或选择正当化，具有权威性和科学性，增进效益和福利，促进目标的实现。当前，政府投资决策过程中主要存在以下问题影响决策的科学性：

1.公民无法自由平等且实质性参与

科学的决策应当是政府广开言路，在认真倾听公民意见建议的情况下形成的。社会听证制度和专家咨询制度是我国公民参与民主决策的重要渠道，也是实现科学决策的重要方式。但就目前而言，首先，我国现行法律制度中只有《行政处罚法》《价格法》和《立法法》对听证制度做出明确规定。在政府投资决策过程中，举行项目听证会的并不多，更遑论项目听证形式的多样性。其次，由于改革不到位，工程咨询、项目评估等专业咨询机构仍未与行业管理部门彻底脱钩，对政府保持着一定的依赖关系，在政府部门暗示或经济利益的驱使下，无法提供公正、科学的咨询意见。

2.领导项目屡禁不绝

当前，在政府投资决策中，领导意志对决策的干预和影响依然十分严重，这使得政府投资决策缺乏有效、充分的论证，决策的科学性只能是可望而不可即。在行政首长负责这样的一个制度背景下，政府投资决策往往沦为了“一言堂”，行政首长直接干预或者直接决定投资项目比比皆是。尽管现在政府投资项目的确定一般也是通过会议的形式，但行政首长或主要领导干部基于种种个人利益考虑通常在会议之前就已经统一意见，或者不顾反对意见，毅然“拍案”决定。另一方面，在政府投资决策中，一些退休的老干部、人大政协领导通过写条子、打招呼等方式，直接插手项目审批的也是屡见不鲜。这是实践中出现政府“为民”服务却难以被人民所接受、“形象工程”泛滥的重要原因之一。

3.项目投资缺乏风险性论证或不可行性论证

所谓“兼听则明，偏信则暗”，有效的辩论是实现科学决策的重要途径。“风险性论证”和“不可行性论证”正是为了从相反的角度给项目审批部门提供参考意见。简单来说就是针对建设项目，成立专项调研组，从“不可行性”角度予以分析。当前我国政府投资项目收效甚微，决策失误的一个重要原因就是对项目的科学调研不够充分，为了满足自身利益，项目申报部门或个人通常都是从项目的可行性方面进行片面分析，人为的阻碍了对项目全面客观的论证，使项目的“可行性分析”流于形式。以“三峡工程”为例，自1983年水电部提交工程可行性研究报告到1984年国务院通过审批，历时不足一年，而周源培、李锐等人的反对却使不可行性论证长达数年，直到1992年三峡工程才被全国人大批准建设。正是这种反向论证促使了决策的科学、合理，使三峡工程在今天发挥了重大的经济和社会效益。

（三）缺乏决策问责长效机制

责任追究机制的设立目的不仅仅在于其惩罚性，使滥用决策权的行为得到惩罚，更在于预防，其应成为各级政府的“达摩克利斯之剑”，时刻督促、鞭策政府做出科学利民的投资决策。我国的政府投资已有近70年历史，政府投资对基础设施建设发挥了重要作用，但政府投资的效率和效益与政府资金的投入规模并不匹配，一大批“政绩工程”劳民伤财。与此相反的是，我们在实际生活中很少看到有领导干部因这些决策失误而被追责，即使有些项目在完成后需要对当初决策领导进行追责，也往往因为其工作调动而不了了之。决策问责机制的长期缺位，使得领导干部在投资决策过程中肆意妄为，大量投资资金未落到百姓关心的实处。

三、促进政府投资决策科学性的建议

（一）健全政府投资决策法律体系，促进政府投资决策权配置法制化

随着大规模、高速度的政府资金投入，政府投资在实现基础公共服务均等化中发挥着越来越重要的作用，社会对其的关注程度也将与日俱增，政府投资决策法律体系必将成为我国法治建设的重要一环。考虑到我国政府投资立法的现状，笔者认为当务之急是积极推动《政府投资条例》的出台，在其中设置决策专章就决策原则、决策权划分、决策程序、决策监督等做出专项规定，减少原则性、概括性陈述，解决政府投资“无法可依”的局面；其次，要积极推动各地方政府根据本地区的具体情况，制定地方性法规，对已有规章进行修改；最后，是对现有的政策性文件进行全面梳理，删除其陈杂内容，将其作为行政法规、地方性法规的有益补充，为在条件成熟时创设《政府投资法》奠定基础。

如前所述，在2016年《指导意见》公布之后，有关中央与地方财政事权和支出责任的界定已经有了较为清晰的划分，下一步就是如何将其贯彻落实以及以法律的形式加以固定的问题，笔者认为并不需要单独制定《中央与地方关系法》，而是在诸如宪法、预算法等中以列举的方式加以单独规定即可。以此为基础，对中央和地方投资事权也能有一个清晰的界定。

当前，更重要的是如何实现对政府性资金的有效管理和集中使用。笔者认为可以采取以下方式：一是建立政府性投资资金集中支付体系。由财政部将各种渠道得到的资金进行归纳集中，并以此设立专项资金。发展改革部门在审批投资项目时，可以将项目的优先顺序加以排列，然后报财政部，按“投资项目”予以拨款。二是建立政府性投资资金预算管理制度。建立全口径预算，将所有投资性资金都纳入预算管理，并设立政府性投资专项，由人大对每年度政府性投资规划进行严格审核，资金的使用必须受到预算的严格控制和监督。

（二）完善政府投资决策程序

1.畅通公民参与决策的渠道，为科学决策建言献策

①建立重大项目决策听证制度。在即将出台的《政府投资条例》中，必须以条文的形式将这一制度进行明确规定。决策听证制度应遵循“谁决策、谁审批、谁组织听证”的原则，由决策单位在收到项目申请后要做出决策意见前，召集项目申请部门、承建单位、第三方专家学者、有直接利害关系的公民代表以及媒体等就项目的必要性、可行性进行讨论。除正式听证程序外，还可设置非正式听证程序，其目的是给公众口头或书面陈述意见的机会。②完善专家评议制度。一方面应积极推动咨询机构的市场化改革，使其成为不依赖政府的独立市场主体。针对咨询机构为迎合政府需要提供虚假评估报告，一经发现应予以通报批评，降低或取消其相关资质。当出现重大投资失误时，应追究项目负责人的相关责任。另一方面，应在政府内部聘请高校学者或独立研究机构研究人员等组成专家小组，就项目投资相关问题进行咨询。

2.积极推动政府重大投资事项集体决策制度

在此之前，有必要强调行政首长负责制和重大决策集体决定制度之间的区别，后者并非是对前者的否定，而是对其的有益补充，有利于减少擅权专断、滥用权力。应以法律的形式明确，凡涉及经济、社会的重大项目决策或资金安排必须召开政府会议，经讨论决定。在程序上，一方面要明确政府投资项目的确定必须召开专项会议进行讨论，未经讨论不得立项，并且与会人数必须超过一定比例；另一方面必须如实记录会议内容，尤其是对不同意见以及首长排除异议的理由，会后与会人员必须对自己的发言内容核对后签字。

3.推动重大项目投资的不可行性论证

如上所述，政府投资项目在提交会议讨论时，如果有部分领导提出异议，此时应当由反对的领导组成专项调研组，专门针对项目的不可行性进行评估、论证。结合上述“集体决策制度”其设计思路为：首先就项目问题召开第一次会议讨论，如果反对票超过一定比例，项目无法通过审批。会后，由提出异议的领导组成不可行性专项调研组，在一定期限内将不可行性论证报告提交会议作二次讨论，在对不可行性论证做充分研究后才能决定是否通过审批。当然，在二次讨论时，首长拥有一票否决权，但应就排除异议说明理由。

（三）健全投资决策长效问责机制

一方面，应建立项目外领导干预决策的备案制度。任何权力的行使都不应受到外界的非法干涉，否则就会损害其独立地位。针对项目外领导干部直接干涉政府性投资项目的确定，为避免政府性投资沦为部分领导干部获取自身利益的工具，有必要对其严加管理。可行的路径就是建立项目外领导干预决策的备案制度，将其干预投资的过程予以记录并备案，以便发生重大投资决策失误时审查追究其责任人员。另一方面，在追究领导干部的责任时，法律责任通常可以概括为刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任。对于国家工作人员，在行使职权的过程中，因贪污受贿以及渎职等行为构成犯罪的，理应依法追究其刑事责任。同时因其行使职权已不再是民事法律关系中的平等主体，不存在民事法律责任。另一方面由于决策者多为中共党员，因此本文主要强调追究投资决策者的行政处分或政治责任，并将其落到实处。

政府投资决策出现重大失误时，做出决策的部门或其首长必须及时向社会公开道歉并做出合理解释，以其过失程度接受不同的行政处分或党纪处分。我们反对效仿英国等国对官员提出经济赔偿责任，一方面是因为官员在决策时多出于“政绩”的考虑，而非为了获得一定的经济利益；另一方面，相对于巨额的国家投资，官员的经济实力是有限的，无法将责任承担落实。要逐步建立与投资后评价和绩效挂钩的政府及其公务人员的投资决策考核制度，将投资决策的结果直接纳入政府投资主管部门及其公务人员的业绩考核范围，并将其作为人大或党组织考虑相关人员职务升迁和福利待遇的依据。可以考虑效仿“法官错案责任终身追究制”建立“领导人员重大投资决策失误责任终身追究制”，以填补因决策者职位变动或离职退休而无法追究责任的法律空白。