彭晓娟

(信阳师范学院 法学与社会学学院，河南信阳 464000)

一、引言：相关成果综述

中小微企业融资一直是一个世界性难题，这与传统的金融垄断体制不无关系。兴起于西方国家并于近几年在我国迅速发展的互联网金融却借助科技力量轻易实现了“金融脱媒”，改变了金融市场的经济运行模式和组织载体，超越了传统融资方式的资源配资效率，大幅减少了交易成本。互联网金融平台(简称互金平台)以其门槛低、成本小、快速便捷的优势迅速吸引了小微融资需求者，聚拢了大量普通网民投资客，资金来源广泛，实现了聚沙成塔的良好效应，天然地实现了普惠金融的普惠、包容等核心理念。

已有研究在互联网金融和普惠金融两个领域的成果较多，例如有学者通过实证研究指出，如果穷人收入增长速度与其他人差不多一致，那么经济总量的增长意味着绝对贫困将会减少，越来越多的人就会摆脱贫困线。*参见Anton Korinek,Johan A. Mistiaen,Martin Ravallion ：Survey nonresponse and the distribution of income，The Journal of Economic Inequality . 2006 (1).有学者认为，农村金融机构、小额贷款公司、公益性小额信贷组织、小额信贷担保机构等对普惠金融发展起着重要作用。*参见杜晓山:《普惠金融理论与实践的困惑和探究》,载《金融时报》2015年8月24日；杜晓山：《发展普惠的农村新型合作金融》，载《中国合作经济》2014年第2期。但无论是在国内还是在国外，将二者联系在一起进行研究的很少。在中国知网以“互联网金融与普惠金融的互动”为主题搜索，仅有60多条属于学术文献，其中，有学者从伦理学和哲学的角度分析了互联网金融与普惠金融的互动关系*参见朱民武、曾力、何淑兰：《普惠金融发展的路径思考——基于金融伦理与互联网金融视角》，载《现代经济探讨》2015年第1期。；有学者认为，互联网借贷平台具有提高网络效应和降低融资搜寻成本的优势，能够提高融资效率和降低融资成本，是普惠金融服务的重要提供者。*参见李建军、王德：《搜寻成本、网络效应与普惠金融的渠道价值——互联网借贷平台与商业银行的小微融资选择比较》，载《国际金融研究》2015年第12期。有学者从大数据风控、网络银行、互联网金融平台等互联网金融业态指出普惠金融发展的新路径。*参见林政、李高勇：《互联网金融背景下的普惠金融发展研究》，载《管理现代化》2016年第5期。已有研究即使已关注到二者之间重要联系的成果，也主要表现为新闻案例或浮于观念性认识，对二者互动之下的发展进路缺乏深入的探索。本文基于互联网金融所内涵的普惠金融特质，并以此为视角分析互联网金融当前发展道路上所面临的各种困境，提出相应制度性建议，以使互联网金融的发展更加贴合普惠理念。

二、互联网金融与普惠金融的契合与互动

(一)普惠金融的定义、缘起及核心价值

普惠金融的基本含义是指让社会上所有群体和阶层，特别是贫困和低收入者都能享受到金融服务。普惠金融最早肇始于2000年孟加拉国努尤斯教授所创立的小额信贷扶贫模式，并逐渐由这种金融扶贫实践衍生为普惠金融理念和方式， 2005年由联合国正式提出。*参见杜晓山：《扶持小额信贷健康发展的政策应尽快出台》，载《现代经济探讨》2007年第3期。其基本形式是小额信贷，最初是应扶助贫困农户的生产、生活需要而产生，后逐渐将其服务对象扩展至那些“长尾效应”覆盖下难以获得正规金融帮助的小微融资需求者，包括小企业甚至中型企业。强调金融实质公平和平等，包括农村地区和贫困群体，这就是普惠金融的核心价值。

(二)互联网金融的缘起、优势及机理

互联网金融的雏形最早在20世纪90年代出现，*1995年10月，世界上第一家互联网银行——美国亚特兰大安全第一网络银行(Security First Network Bank, SFNB)正式开业。SFNB被人们视做互联网金融发展史上的标志性事件，此后，互联网金融在欧洲及日本等亚洲一些国家和地区开始逐渐兴起。参见姚文平：《互联网金融:即将到来的新金融时代》，中信出版社2014年版，第58页。最早的互联网金融雏形是网上银行。*参见Chad Bray: Huge Beer Run Halted by Those No Fun D.C. Regulators, Wall Street Journal Law Blog,2011,6.通常认为从这个形态开始，互联网就将自己的技术触角伸向了各产业并不断延伸渗透，在进一步融合中就形成了互联网金融形态。互联网金融以其金融“脱媒”的特质成为投融资一体化式的信息和交易平台，促成了金融交易的迅速达成，凸显了在降低融资成本、提高融资效率、便利小微金融的普惠性、实现金融创新等方面的优势。

过去10多年，中小微融资难一直是我国的热门话题之一，影响中小微企业融资难的原因很多，如金融市场发育的不成熟，金融体制结构单一，大型金融机构的垄断，专业服务于小微经济的金融机构过少，商业征信制度的长期缺失；*参见Nicola Jentzsch: An Economic Analysis of China’s Credit Information Monopoly, China Economic Review,Vol.19,No. 4(2008),p.537.商业银行贷款偏好的定型等；*参见钱雪松、毛子奇：《外部融资影响了非金融企业贷款利率吗——基于中国上市公司委托贷款数据的经验研究》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2017年第1期。在此期间我国颁布了《中小企业促进法》，业界也针对银行业务提出了信贷产品和信贷机制的创新等建议。*参见彭晓娟：《银行信贷制度的创新与中小企业融资》，载《湖北社会科学》2012年第8期。但客观地说，这些措施的效用并不理想。直至互联网金融的兴起，中小微融资才得到较大改善。因此，本文认为，互联网金融兴起于中小微融资难的市场需求和民间资本逐利性的释放需求，是对中国“金融抑制”实践和框架的一种市场性回应。

投资原理可能经久不变，但投资原理的实施效果可能会随着环境载体和财务机制的转变而发生显著的改变。*参见Beniamin Graham: The Intelligent Investor, Harper Collins,2003,p.88.监管套利的合理存在，决定了市场主体为规避监管从而使合规成本最小化的行为成为偏好。*参见Annelise Riles: Managing Regulatory Arbitrage: A Conflict of Laws Approach, Cornell International Law Journal, 2014,47.某种程度上互联网金融是正规金融之外的民间金融力量规避资金监管的出路。互联网信息技术跨界运营金融的动机，根源自市场力量的推动和需求，即中小微企业融资难的广泛市场需求。*参见彭晓娟：《互联网投融资平台监管之法律进路》，载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2017年第5期。大量无法在正规融资渠道释放需求的民间资本与小微融资需求者在互联网平台上相聚，小微投融资市场的衔接和一体化得以破冰。

(三)互联网金融与普惠金融的功能契合和互动发展

现代金融从形式公平向实质公平的嬗变，催生了普惠金融理念，促使其向实践路径的探索，中小企业融资难问题从根本上也是普惠金融的实践问题。普惠金融的着力点在于强调金融服务的普惠性、包容性及社会效果，普惠金融已成为发展中国家不可忽视的金融理念，《国务院关于印发推进普惠金融发展规划(2016-2020年)的通知》指出，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人等特殊群体是当前我国普惠金融的重点服务对象。互联网金融“聚沙成塔”、“集腋成裘”的典型优势使得其广受欢迎，互联网金融创新形态在于金融运作模式、基本形态及物质载体的创新，其缘起和满足小微金融需求、克服金融抑制政策及银行等金融机构的金融垄断特权不无关系，在某种意义上互联网金融就是普惠金融理念下的一种实践模式，是普惠金融体系的形态之一。

在互联网金融繁荣之前，普惠金融的体系构成中主要包含了银行小额信贷部、小额贷款公司、融资担保公司、信用担保公司等非银行金融机构，以及地下钱庄等民间借贷形式。以互联网金融为业态的科技金融兴起后带来了普惠金融的新发展。以互联网金融兴起为界岭，普惠金融在原有的传统构成体系之外增加了P2P网贷平台模式、股权众筹模式、虚拟期权融资模式等多种元素。互联网金融的发展势必推动普惠金融体系的丰富和创新，普惠金融的包容性也势必要求利用科技金融的业态和载体。因此，普惠金融体系也将在扶贫助弱之路上大力实践多元化、多样态的发展模式。

普惠金融作为一种金融发展理念对互联网金融发展方向的引领不可避免。如肇始于电商平台的蚂蚁金服和京东金融，就是依托初始的海量客户征信数据逐渐发展起来的，如阿里的余额宝、消费贷，京东的白条、小金库等已经成为互联网金融平台的引领者。随着互联网金融普惠性质的发力，国内多家互联网金融平台推出了普惠金融性质的产品和业务，并依托数据和技术将服务下沉到长尾客户中区，践行普惠金融理念，如京东金融有供应链金融、消费金融、众筹、财富管理、支付、保险、证券、农村金融和金融科技等业务板块，微众银行有微粒贷、微车贷、微动力等业务产品。*参见马智涛、姚辉亚：《科技金融助理普惠金融发展》，载《银行家》2017年第2期。除了行业实践的普惠趋势外，在防范互联网金融的运营风险方面，监管也正在用“普惠”理念为互联网金融塑型和寻找定位。2016年8月24日出台的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第17条规定，“网络借贷金额应当以小额为主。网络借贷信息中介机构应当根据本机构风险管理能力，控制同一借款人在同一网络借贷信息中介机构平台及不同网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限，防范信贷集中风险”。

三、普惠金融视角下互联网金融的发展困境

在互联网金融发展初期，监管缺失，互金平台作为热门的投资风口得以野蛮生长。但不久多个问题平台的爆发及跑路丑闻(如集资诈骗的e租宝)，使行业发展一度跌入低谷。对该行业暴露的问题，按照对金融秩序危害的严重程度从重到轻来排序，可分为：一为集资诈骗；二为非法集资、平台自融等；三是互金平台运营管理类风险；四是互金平台运营技术类风险；五是融资项目本身的信用违约风险。这些问题的共同特征都是在挑战金融的系统性风险，特别是金融安全底线。与其他金融形态相比，互联网金融的创新和优势在于其投资者(金融消费者)主要是社会底层的普罗大众，但同时这也是它的弱点。违反了金融安全红线，互联网金融就是压倒普罗大众生活依靠的“最后一根稻草”，且无疑将牵涉众广、影响恶劣，其存在的合理性都将备受质疑。如是，经过监管层一年“正本清源”的严肃整顿，“大浪淘沙”后生存下来的互金平台，即使是一些知名平台，前途依然很不明朗，已在选择退市或转型(如红岭创投)。互金行业的发展方向往哪里去？如何逐步降低和消除行业潜在的风险？如何提高行业的合规性？如何落实相关监管措施？互金行业遁于困境不得其脱的羁绊大抵可以归于但并不仅限于下文所梳理的运营风险、监管合规、消费者教育和保护等问题。

(一)互联网金融运营风险

互联网金融平台的运营风险是一个综合性的风险，包含了网络整体的系统风险、平台操作风险*参见[美]马西·迈耶：《银行家》，杨敬年译，商务印书馆1982年版,第36页。、道德风险、信用风险、资金流动性风险等，以下所梳理的运营风险的存在，一般是由于相关建设规则或防范规则的严重不足所引起的。

1.互联网金融平台的道德风险。目前爆发出的突出道德风险首先是集资诈骗或非法集资、杜撰项目、虚假发标，或平台自融，交易资金的“假托管”、不严格反洗钱等。其次，是新型的互联网金融诈骗风险。随着互联网的发展，近年来，不少诈骗、传销组织开始“改头换面”，借助互联网传播方式，打着“金融互助”、“爱心慈善”等幌子，利用 “虚拟货币”、“电子商务”、“微信营销”、“多层分销”、“消费返利”等商业手段迷惑投资者，实则行传销、集资诈骗之实。典型如2017年7月暴露的“善心汇”案件，就是借助网络、打着慈善旗号的庞氏诈骗案例。它以“扶贫济困、均富共生”为旗号，以高额回报为诱饵，通过微信群拉会员的方式吸引广大底层大众参与投资，骗取利益，涉案人数高达100多万。在互联网金融实践普惠金融的道路上，一方面为财力不足又渴望发财致富的普罗大众提供了低门槛的投资途径，另一方面也为不法分子实施诈骗提供了可乘之机，严重损害了广大民众的财产权益，危害着民众的投资信心。普惠金融所强调的服务人群主要就是“长尾人群”，而“长尾人群”覆盖下的主要人群就是这些社会底层渴望发财又投资无门的广大普通民众，道德风险是普惠金融及互联网金融发展过程中非常值得警惕和关注的。

2.个人信息泄露风险。互联网金融的基本要求是交易双方提供真实的个人信息，除了身份证号码，家庭住址外，还包括必不可少的信用记录，财产状况的证明文件等等。这样信息通过上传，会被平台所掌握，如果平台有意无意泄漏，就会侵犯到客户的隐私权。通过互联网途径(包含移动网络)泄露公民信息大概有以下五种情形：互联网平台在用户注册时强行采集；互联网平台在未告知的情况下私自采集；互联网平台内控不严致使用户信息泄露；互联网平台故意贩卖个人信息；黑客攻击等导致的信息泄露。除了系统风险和技术问题外，大多数个人信息泄露是由于缺乏切实有效的信息保护制度引起的。

3.互联网金融在线虚拟风险。互联网金融是通过信息网络技术促成小微融资的实现，其本质仍然是民间金融，在线虚拟空间的融资交易中，投资者不是专业的金融机构，在风险识别和防控方面不能和银行相比；平台负有一定的审核职能，但由于仅是线上资信的审核，也无非要流于形式审核，风险防控效度难免较低；同时，传统民间借贷在熟人社会下所具有的信息约束优势也是互联网金融虚拟空间所缺乏的，也大大加剧了风险防范的难度。业务交易的网络性放大了融资者的优势，隐蔽了融资者的劣势，使得融资项目的内容、价格、资金流向等都容易走向机会主义，信息的不对称性加大了市场的逆向选择和道德风险，加剧了互联网金融风险防控的难度。

4.长尾人群的信用风控难题。互联网时代，尤其是移动互联网时代的金融风控，包括了很多传统金融所没有遇到过的问题。如盗取账号、伪造身份、提供虚假信息、进行虚假交易等欺诈行为。来自京东金融的统计数据，目前互联网信贷领域的资损有将近一半都是因为欺诈所致。*参见《羊毛党的春天结束？》，http://www.sohu.com/a/144789695_756638，2018年1月2日访问。此外，专业的羊毛党(一个人往往拥有数十部手机、上百套账号，且呈现团伙化、产业链化操作的特征)也在危害企业的正常运营。由于互联网金融的普惠对象针对初始创业者、异地打工创业者、个体商户、经济条件较差的人群，而此类人群的信用数据往往缺乏，经济状况不稳定，社交情景制衡度不高，信用风险和道德风险常因经营风险的波动而易触发。国外研究者认为，互联网金融比传统融资有着更高的信用风险和道德风险。Prosper曾经在其主页上公布其10个月以上贷款组合产品的还贷违约率高达35%。*参见Andrew Verstein: The Misregulation of Person-to-Person Lending,UC Davis L, 2011,6.另外，最有可能发生的是合同履行中的违约风险。P2P网络借贷虽然是金融创新的新形式，但其本质仍然是民间借贷或民间借贷的中介平台，互联网虚拟性使其比民间金融具有更强的公众参与性和公开市场融资特征,故其违约风险的发生几率会更甚于民间金融的信用风险。

5. 征信建设的缺失。当前互金行业风险过大的原因之一，或者说桎梏行业发展的重要瓶颈就是我国前期征信建设的缺失，征信信息匮乏。*参见彭晓娟、魏纪林：《论我国中小企业信用制度的建设》，载《甘肃社会科学》2012年第5期。分析这一点，首先需要说明，互联网金融创新的本质是什么？并非新金融的创新，而是实现了投融资信息的互通。互联网金融并没有改变传统金融的交易结构和功能，*参见Vinod Kothari: Securitization-The Financial Instrument of the future,Wiley,2006,16.而是在此过程中，更多的发挥信息中介的作用，简化了交易结构，利用信息网络技术实现了所谓的“金融脱媒”。风险集聚和爆发后的互金行业，大多数平台之所以没落，原因是其在风险控制方面缺乏传统金融的优势。但为什么唯独阿里小贷、京东金融、百度钱包等还在蓬勃发展呢？很显著的一点就是它们并非单一的互金平台，而是依托电商平台+互联网金融模式，它们拥有海量的客户信用信息，利用大数据、云计算、区块链等技术，能尽可能地有效评估和防控信用风险。所以，它们的成功很大部分归功于其所有的电子商务平台，具备了征信信息获取的优势。这一方面证明，新旧金融的区别，归根结底也在于是否开辟了新的信息渠道。*参见赵冉冉：《互联网金融监管的“辅助之手”》，载《东方法学》2016年第5期。另一方面，也说明了由于全社会缺乏信用信息的记录、收集和使用等机制，导致征信体系缺失，商业风险无处不在，成为互金行业处于困境的较大羁绊。*参见彭晓娟：《我国P2P网络贷款风险监管机制的构建》，载《信阳师范学院学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。

(二)互联网金融的合规风险

1.“借贷限额”的红线监管落实难。随着相关行业规范意见的陆续出台，网贷行业最为关注的监管红线是“借款限额”。2016年《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》第17条第2款规定，“同一自然人在同一网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限不超过人民币20万元；同一法人或其他组织在同一网络借贷信息中介机构平台的借款余额上限不超过人民币100万元；同一自然人在不同网络借贷信息中介机构平台借款总余额不超过人民币100万元；同一法人或其他组织在不同网络借贷信息中介机构平台借款总余额不超过人民币500万元” 。按照这一规定，90%以上的P2P平台都受到冲击。根据压力测试，抽查样本中超过96%的平台不满足限贷额度，占待还金额高达73%。相关统计数据显示，在网贷平台6000亿元待收额中，有4000亿元超过限额门槛，整改期12个月后仍将有1600亿元待还资金不符合借款限额要求。*参见《〈网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法〉出台已近5个月》，载http://www.stdaily.com/index/ziben/2017-02/04/content_509835.shtml, 2017年2月4日访问。经过监管限制后的大部分房贷业务、车贷业务、保理业务及供应链金融等都将超过“限额”，这部分业务都将暂停。目前互金平台尚未纳入央行征信体系，网贷行业内也没有建立一个统一的信息共享系统，各个平台之间的借贷信息尚不透明也不共享，缺少公允的第三方途径来核对借款人在各家平台上的整体借款情况。理论上存在借款主体在借款上限满额后，另以家人名义、新注册公司或子公司之名再次融资，或者不同借款主体以同一个项目提出借款要求，让借款限额形同虚设。整改期限截止时，网贷平台如果同时抽贷，将会导致涉及融资企业资金链断裂，甚至引发经济金融风险。

2.资金存管制度的落实。银行资金存管也是关注的热点。《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》再次明确要求网络借贷信息中介机构应当实行自身资金与出借人和借款人资金隔离管理，并选择符合条件的银行业金融机构作为出借人与借款人的资金存管机构。虽然各平台都在积极寻求银行合作，但效果却不尽如人意。被接洽的银行往往会因无法明确资金流向而拒绝对资金存管提出更高的收益率标准，平台会因为存管增加的人力及资金成本无法开展业务。据盈灿咨询不完全统计，截至2017年1月20日，已有民生银行、江西银行、徽商银行、恒丰银行和华兴银行等32家银行布局网贷平台资金直接存管业务，并有188家正常运营平台宣布与银行签订直接存管协议，约占网贷行业正常运营平台总数量的8%，其中真正与银行完成直接存管系统对接的平台仅有99家，占网贷行业正常运营平台总数的4%。*同上。监管逻辑下大量的互金平台被迫往更具有普惠特质的消费信贷或在线理财方面转型，但这种转型不易且盈利空间很小，大量的中小平台会因各种要素的不合规而被淘汰。

(三)金融消费者教育和保护问题

在高风险、复杂化、专业化的金融交易活动中，金融消费者与金融服务业在财力、信息及专业知识方面存在较大的不对等，金融消费者在资金实力、专业知识以及对风险的辨识等方面属于弱势。如通过互联网金融平台所开展的债权受让项目等，缺乏项目标的信息，债务人信息等；更有一些网贷打擦边球，开展触犯法律底线的业务，如在大学生群体中开展“校园贷”等。而互金机构作为市场经济中的“经济人”必然更关注自身的经营能力和盈利水平，而不会花费更多成本为消费者提供权利保障，对消费者权益的疏于关注严重损害了安全、公平的金融交易秩序。

随着实践活动中传销形式的不断演化和变形，2016年3月国家工商总局发布了《新型传销活动风险预警提示》，其中明确指出，不管传销组织如何变换手法伪装自己，只要同时具备以下三点就可以断定涉嫌传销：意识缴纳或变相缴纳入门费，即交钱加入后才可获得计提报酬和发展下线的“资格”；二是直接或间接发展下线，即拉人加入，并按照一定顺序组成层级；三是上限从直接或间接发展的下线的销售业绩中计提报酬，或以直接或间接发展的下线的销售业绩中计提报酬，或以直接或间接发展的人员数量为依据计提报酬或返利。典型如上述“善心汇”集资诈骗案的这三点特征都很明显，这些利用互联网平台实施传销、庞氏骗局的不法行为，总结其主要特征，就是“发展下线、收取人头费、先入门的拿后入门的钱”的金字塔模式，其模式的隐蔽性也并非很复杂，但却屡屡能够令人中招。需要反思个中因由，主要有三点：其一，政府的监管疏漏给了犯罪分子可乘之机。如善心汇，政府在早期对该组织存在的虚假宣传、拉人入伙等行为并没有及时警惕和实施监管措施；其二，传销诈骗组织巧穿“新衣”，借慈善旗号迷惑人心，取信于人；其三，群众易被高利诱惑，提高防范意识。后两点则属于金融消费者素质是否合格的问题，合格的金融消费者或投资者具有较好的金融风险防范意识，在一定程度上能够基于自己的判断辨别投资风险，而接受金融教育是提高金融素养的有效途径。互联网金融较好的拓展了“长尾人群”接受金融服务的渠道和机会，但伴随的是高科技下不断复杂的金融形态与民众金融素养低下之间的矛盾。但恰恰是这些金融素养不高的“长尾人群”具有参与普惠金融的强烈的意愿和需求，这就更加凸显由政府主导构建金融消费者教育机制的必要性。

四、普惠金融视角下的互联网金融发展之进路

金融监管是以法律的手段来进行实施的，金融监管的本质是依法治理。银行监督机构处理的事务，90%是法律问题。*参见Joseph J. Dehner and Jin Kong: crowndfunding regulations and their implications: equity-based crowdfunding outside the USA, Twenty-seventh annual corporate law symposium,University of Cincinnati University of Cincinnati law review,2014,83.对互联网金融行业爆发的风险和发展瓶颈，我国监管者不得不从前期的宽容和观望，迅速转为严厉整肃和紧急规制。*参见彭晓娟：《我国P2P网络贷款风险监管机制的构建》，载《信阳师范学院学报(哲学社会科学版)》2017 年第1期。从最初的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，走向了系统性立法，《非银行支付机构网络支付业务管理办法征求意见稿》《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》《非存款类放贷组织条例征求意见稿》《网络借贷信息中介机构活动管理暂行规定》《私募股权众筹融资管理办法》等纷纷出台并施行，监管框架初步形成，市场准入、洗钱、资金池、自融自保等棘手问题得到初步规范。但如前所述，很多基础性问题，如道德风险、合规监管、金融消费者保护等尚未解决，甚至还存在着监管标准的“二元”现象，因为“同类型的行为在实体金融领域中可能被认定为犯罪，而在互联网金融领域却不被监管方认为是违法犯罪行为。”*参见魏东、田馨睿：《论非法吸收公众存款罪的保守解释——侧重以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》为参照》，载《河南财经政法大学学报》2017年第3期。放眼长远，促进互联网金融的发展仍需要从监管上规范和引导。首先，应进一步清晰金融监管理念；其次，对相关问题，要归类适用相关的规范。俗语说“苍蝇不叮无缝的蛋”，针对借助互金平台而实施的金融诈骗行为，除了适用《刑法》进行严厉打击外，在民商事权益保护方面，主要培养长效的金融消费者教育和保护机制，将危害防患于未然；针对互联网金融虚拟形态的风险、长尾人群的信用风控难题等，其实都是信用风险问题，主要措施是建设全面覆盖的征信体系；针对互金平台的运营管理类风险，须进一步严格并落实合规要求；针对个人信息泄露，须完善和修正现有立法的疏漏。故此，提出以下建议：

(一)安全第一兼顾普惠的金融发展理念

金融风险需要金融监管的引导和规范，金融监管需要明确金融监管标准，而金融监管标准又受到金融监管理念的影响。通常认为金融监管理念主要有金融安全、金融效率、金融公平、金融普惠等。金融效率理念强调金融监管要促进金融创新，实现金融市场资源配置的帕累托最优与金融效益的最大化，并最终促进金融增长。金融安全价值理念则要求金融监管要强调金融交易与金融系统的安全，防范金融风险，避免金融危机的发生，从而促成金融业健康发展。

金融效率与金融安全价值理念贯穿了人类金融监管历史的发展始终。从防范金融系统性风险的角度看，金融安全往往要被作为首要价值观得以强调。分析美国金融法的历史可以看到，金融监管法的核心价值也是由完全的自由竞争变为单一的金融安全，再转向有安全保障为前提的自由竞争。*参见周海林：《金融监管法的价值:竞争与金融安全》，载《福建金融管理干部学院学报》2007年第4期。金融是现代经济的核心，金融风险关乎宏观经济大局。*参见秦建文、王涛：《新常态下中国金融压力与宏观经济动态效应研究》，载《浙江工商大学学报》2017年第3期。互联网金融在发展早期，金融效率占据上风；但风险的集聚和爆发表明，金融安全始终应该是金融监管的底线，不容突破。当前我国金融风险与经济泡沫、通胀、金融过渡集聚*参见谢非、谭朋：《金融集聚对区域经济增长影响的异质性研究——基于我国31个省份面板数据的实证分析》，载《重庆理工大学学报(社会科学)》2017年第4期。，金融安全作为第一红线坚守不怠。当前在互联网金融监管中，特别要防止互联网金融走入给投资人带来高收益的“单边”普惠而有可能引发的变相高利贷风险，防止民间高利贷通过互联网金融“合法”生存，避免监管套利行为诱发系统风险。

随着我国社会贫富差距拉大及由此所衍生的各种社会矛盾的聚集，金融公平与民主获得极大地关注。2015年国务院发布《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，旨在促进金融服务对社会的全面覆盖，使得社会各阶层都能便捷地获得金融服务。普惠金融获得顶层设计的大力推崇，正是因为事实远非如此。我国广大农村地区、中小微企业及其他贫困阶层和落后主体都是金融服务的弱势群体，现有的金融服务体制机制使得他们的利益难以受到关注和保障。金融的均衡发展势必要考虑弱势群体的共同发展和保障他们的权益。只有顺应强监管的大势所趋，互联网金融以大数据、云计算等先进科技手段为依托，兼顾普惠金融的发展理念才能走出一条特色之路。

(二)建设全面覆盖的社会征信体系

征信建设的缺失使得交易安全无以保证，改变这一困境，发挥互联网金融的创新优势，使得互联网平台实现普遍的风险可控和有效监管，迫切需要建设全面覆盖的社会征信体系。随着“互联网+”对传统征信行业的颠覆性影响，我国征信业将呈现出从空白向“大数据”征信平台的跳跃式发展。特别是随着诚信和交易安全的强大需求，全社会对信用信息的需求量将是非常庞大的，在银行业传统征信体系外，将会涌现出大量的商业性网络征信平台，当前的互金平台，还有电子商务平台、社会网络平台、政府开放数据征信平台等本身也是网络大数据平台，都可以在自身职能范围内担当一部分征信信息记录和采集任务。为了能较好的履行征信责任，这些网络大数据平台应对自身系统进行优化升级或深层次整合，开拓更多元化、多维度的数据内容，提供更低价格、更高效率、更优质量的征信产品与服务。互金平台本身作为信用信息的记录和聚集载体，同时又是征信服务的需求主体，应积极发挥自身优势，利用大数据技术优化数据采集机制，不断充实自身对用户征信数据库信息和加强征信数据库建设。

征信法治建设中，如何才能对信息合规采集和合理使用，值得探讨。问题的根本是对公共征信权益和个人信息权的法理平衡。个人信息权是指以个人信息为客体，以信息相关的个人为权利主体，集人格利益与财产利益于一体的综合性权利。*参见王利明：《论个人信息权的法律保护——以个人信息权与隐私权的界分为中心》，载《现代法学》2013年第7期。为了避免与用户的隐私权、合同权发生矛盾，需要清晰地界定。在欧洲，虽然对个人信息权保护很严厉，但也并不被视作绝对权，而是采取平衡测试的方式，确定在什么情况下可以放松对个人信息权的保护。*参见Christina Akrivopoulou: Personal Data Privacy and Protection in a Surveillance Era: Technologies and Practices, IGI Global,2011,p110.在平衡测试中，一端是个人信息的重要性，另一端是与这些个人信息相矛盾但需要平衡的其他利益。但欧美并没有对这些利益作出具体的定义和限定。当信息采集无法通过时，说明该采集需要主体的同意。*参见European Union Agency for Fundamental Rights,Handbook on European Data Protection Law, Publications Office of the European Union,2014，p21-22.在对个人信息采集中，采取默示同意的方式。因为即使以明示方式提醒信息主体，但主体可能往往也不会认真阅读。*参见Federal Trade Commission:FTC Report-Protecting Customers Privacy in an Era of Rapid Change，2012，p36.根据国际经验，在原则上默示同意的情况下，添加“拒绝”的权利按钮，方便对个人重要敏感信息的采集，提醒信息主体的信息保护权。*参见Federal Trade Commission: FTC Report-Protecting Customers Privacy in an Era of Rapid Change,2012,p37-40.然后划定信息采集、整理、保存、提供、使用等各个环节的违规红线，完善信息主体救济渠道。当用户投融资合同中特别约定禁止采集或者使用某些具有人格利益特征的个人信息时，征信平台应依约履行；但若涉及交易事实而如实记录的征信事实，征信平台有权利合法使用。监管部门一方面应该鼓励网络大数据征信平台的技术发展，另一方面应尽快划定他们信息采集和使用的红线，防范法律侵权风险。

未来征信业建设的趋势应该向跨行业、跨类型、跨部门的方向去发展。所以，互联网背景下征信系统的建设，还需要处理好传统征信平台和大数据征信平台之间的衔接共享关系，做好大数据背景下的发展战略规划。

(三)继续完善个人信息安全保护制度

根据2017年4月《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》，“公民个人信息”,是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息，包括姓名、身份证件号码、通讯联系方式、住址、账号密码、财产状况、行踪轨迹等。除了互联网系统风险之外的个人信息泄露，人为造成的信息泄露是可以通过信息安全保护规则予以避免的。目前两高司法解释对《刑法》中的“侵犯公民个人信息罪”的定罪量刑标准和法律适用问题进行了明确，但其实在适用中存在较多问题，仍然有很大值得改进的空间。

首先，在大数据时代，理论和立法更应该关注对个人信息的利用环节，而不是收集和加工环节。收集、加工或处理的目的就是利用，而这些难以发现和规范的收集、加工或处理阶段只是利用前的过程，利用才是目的；也只有利用才会对主体构成伤害或消极影响。因此，在大数据背景下，立法更应该关注的是对数据的利用，而不应该是利用前的环节了，而当前刑法及其司法解释均衡用力甚或更加轻视利用环节。

其次，个人信息保护应同时纳入自诉案件和公诉案件范畴，给予公民自我保护的自由。刑法第253条自2009年颁布以来，全国进入法院的有关案件和判处刑罚的人数分别是1464件和2112人。*参见刘德良：《刑法侵犯个人信息犯罪及其司法解释的理解与检讨》,http://liudeliang.fyfz.cn，2017年7 月1日。这些数字和个人信息保护的现实对比说明了什么？为何会如此？相比起海量的个人信息泄露行为，这些数字说明了有关个人信息保护制度的可操作性缺乏，难以落实。也意味着海量的信息泄露、买卖行为的立案管辖比法律文本更具有重要性和基础性,毕竟司法解释适用的前提是案件能够立案。那么问题就来了，现行立法把侵犯个人信息罪纳入公诉案件范畴是否合适？先不说由于“立案难”受害人的个人信息保护及相关的财产权益的处理有不及时之虞，这样的立法设计首先与个人信息所具有的商业价值需要保护这一事实相矛盾，个人信息并不仅仅是人身权的属性，而是可能会给权利人带来财产损失的同时给犯罪人带来财产利益。另外，侵犯个人信息行为(非法公开、获取、买卖行为)的犯罪客体主要是对个人利益的损害，包括了人格、精神利益、财产利益，刑法将侮辱、诽谤作为自诉案件对待，却将侵犯个人信息犯罪纳入到公诉案件中，似乎侵犯个人信息罪的犯罪客体是国家和社会公共利益，立法认识的错误导致立法偏差，使得个人在保护自我信息泄露方面的立法无门，造成信息泄露肆意疯狂的尴尬局面。

再次，对个人信息进行分类立法。应该区分两类不同性质的个人信息并分别采取不同的规制方法，即对于那些直接攸关名誉或尊严的个人信息(法律上的隐私)需要保密，禁止非法刺探、搜集、传播和滥用，对此类不法行为，可在刑法的侵犯人身权利罪一章中增加侵犯隐私罪；对于那些与名誉或尊严无直接关系的个人信息，立法规制的重心在于防止滥用，可在《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中增加个人信息滥用罪，囊括有关发送垃圾信息罪、骚扰电话、身份假冒和滥用等罪名；同时，立法应该确立个人信息商业价值的独立法律地位，未经允许，擅自出售他人个人信息的行为视为一种独立的财产侵权行为，可在《刑法》第五章“侵犯财产罪”中增加“侵犯个人信息财产罪”，把那些未经许可擅自对个人信息进行商业化利用的行为(比如未经授权擅自利用他人的肖像、姓名、声音等个人信息进行商业化利用的行为)、非法出售个人信息的行为(仅仅规范非法出售个人信息行为，而无需规范购买或获取行为)纳入到其中予以规范。

(四)加强金融消费者教育和权益保护立法

针对金融消费者权益保护问题，各国都已加紧了监管研究，建立了相应的金融消费者保护制度，如英国的独立投诉专员制度，美国联邦金融消费者权益保护体系等。我国随着互联网金融的创新发展，金融消费纠纷也在快速增长，金融消费案件的解决却一直缺乏规则引领和顶层设计。目前只依靠市场行为，或传统的工商行政和司法机制并非长效机制，只有构建保护金融消费者的法律屏障，才能使问题获得针对性解决。

第一，针对金融消费中的专业能力和信息悬殊，建立严格的信息披露和风险揭示制度。以监管机制介入形式，要求金融机构为消费者提供易于理解且高度透明的金融产品和服务; 销售产品前，金融机构要进行充分的投资者教育和信息沟通，充分了解客户的金融知识与经验、风险偏好、风险承受能力、资产状况等信息，以保证提供产品的适当性。最后，在充分了解客户和产品的基础上，评估消费者以判断产品是否适合消费者。通过采取这些措施，能够以监管机构的强势地位对冲消费者在风险信息中的弱势地位，充分保护消费者利益。

第二，参考金融机构的风险管理制度，建立金融消费者能力风险匹配测度制度。金融消费者能力风险匹配测度指金融消费者风险承受能力与产品供给风险度的匹配测定和考量。巴塞尔资本协议对金融机构资本与风险加权资产的匹配有明确规定，新巴塞尔资本协议和巴塞尔协议III把这种匹配性要求进一步量化和细化。但其实金融消费者的风险承受度和其消费能力之间也存在匹配的问题，影响着金融整体的风险。因此，未来金融监管不仅要对金融机构的匹配性进行要求监管，还应建立金融消费者能力风险匹配度测试制度。即金融机构在销售产品进行客户选择时，不再纯粹根据机构自身偏好或客户选择而定，而要对金融产品的使用者、消费者，在充分收集信息的基础上构建一个风险承担能力和金融产品风险度匹配测度的评估和监管机制。

第三，借鉴香港安养按揭制度中的“冷静期”制度，设置一定比例的风险“冷静期”。香港安养按揭制度是针对“住房富人现金穷人”的老人，为提高他们的养老品质将老人名下物业作为抵押物以担保老人的消费贷款的倒按揭制度。老人作为心智及投资能力上的弱势群体，在合同签约的考量上处于弱势。因此，在该制度上，香港金融机构设置了“冷静期”制度，给予老人合理期限内(6个月)的毁约自由，避免老年人参与“以房养老”的不理性和不适当。*参见彭晓娟：《老龄化挑战下台湾安养信托启示及我国业务展望》，载《武汉金融》2017年第6期。在金融产品的投资中，有一些投资合约的重要性和时限类似于老年人“以房养老”倒按揭的重要决策，为提高其审慎性和合理性，对于这些长期金融合约，我国也应该借鉴而设置“冷静期”，推广金融产品购买冷静期制度。即金融产品消费合同成立之后，金融消费者在法律规定的一段时期内，可以无成本或低成本地撤销金融合约。该制度可以防止在金融经营者强势推销之下，消费者仓促、盲目购买金融产品或服务，给消费者缓冲和冷静思考的机会。

因此，建议从顶层制度设计入手，建立金融消费的全程性监管机制。全程性监管是建立金融服务或产品销售前、销售中和销售后的监管与保护机制。售前阶段主要是加强金融消费者的金融知识和金融风险教育，使消费者对金融市场的机构和产品等知识有足够的储备。售中阶段是指在消费者购买相关产品或服务时，实行适应性监管模式，建立消费者资质体系，发展征信体系，建立金融消费者信用数据平台，为信贷类金融产品提供消费者资质信息；另一方面，建立金融消费者风险承受度测验，为信贷类金融产品提供消费者资质信息，测试消费者与相关金融服务及产品风险的适应性。同时，建立严格的产品信息披露和风险揭示制度。通过信息披露和风险揭示，落实产品销售的适应性模式，避免劝诱、误导、欺诈等不适当销售。事后监管是对售后环节的规范管理，重点对不当金融服务行为进行追诉惩罚，建立保护金融消费者权益的争议处理机制、纠纷救济机制、经济补偿机制和违规惩罚机制。

(五)落实互联网金融平台的合规要求

监管本意是要回归“小而分散”的普惠金融体系，解决小微企业的融资困境，促使互金平台从信用中介回归到信息中介。监管的出发点是正确的，但监管能否真正落地还要受制于现实条件的种种约束。以上借贷限额、资金托管等都是制约大部分平台发展的重要瓶颈，如业界大有口碑的红岭创投退出市场的主要原因就是资金存管长期无法落实。关于借贷限额的综合评估，建议地方监管部门有专人与各互金平台之间进行数据对接，对单个主体的网络融资状况可实现综合掌握，并利用大数据技术进行日常的风险评估和监管。除了借贷限额、银行资金存管外，互联网金融平台还面临其他合规性门槛，如许可证EDI、电信业务经营许可证ICP、信息披露等。

就规范本身而言，网络借贷的规范只规定了第三方托管机构，但并没有在第三方托管机构、网贷平台、担保人之间做出风控关联的规避性规定，而股权众筹对资金托管第三方尚无相关条款。从股权关系和交易关系上，风控监管应注意关联关系的审查。就网络借贷和股权众筹监管规定看，网络借贷对业务规则的制定较为详细，共47条，而股权众筹只28条，较为粗疏，因此需要修正的问题也就更多。在股权众筹监管中，将股东人数200人的限制取消较为合适，因为融资比例不变，风险控制也就能够保障，互联网投资者的人数增加，只会降低每个人的风险额度。