任 智 超

(北京清华同衡规划设计研究院有限公司长三角分院，江苏 苏州　215000)

0　引言

城市生态安全是我国重要的城市发展策略，是实现城市精明增长和结构优化的基本保障，是维护城市所在区域生态系统结构持续和稳定的重要指导。2016年国家发布《十三五规划纲要》，提出“落实生态空间用途管制，划定并严守生态保护红线，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。建立森林、草原、湿地总量管理制度。”2017年环境保护部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅发布了《生态保护红线划定指南》。但目前生态控制线划定的相关政策及规定主要针对环保部门，与城市规划管理需求不匹配。在城市总体规划编制中，生态控制线的划定是规划的先行要素并作为确定发展规模、空间结构、土地使用等其他各项要素的刚性约束。因此其划定方法和包含内容需要进行单独探索。

1　概念与体系

1.1　国内相关研究

俞孔坚等在《北京城市扩张的生态底线——基本生态系统服务及其安全格局》中提出，城市生态底线的实质是维护最低限度生态系统服务的安全格局，也就是维护生态系统服务的最关键、最高效的、不可替代的土地和空间格局；周锐等在《基于生态安全格局的城市增长边界划定——以平顶山新区为例》中运用GIS手段基于水资源安全、地质灾害规避、生物多样性保护和游憩资源安全四个方面进行分析，同时考虑生态安全阻力因素，最终确定最合适的生态安全格局。

全国第一条城市基本生态控制线是2005年深圳划定的。武汉首次提出分区管制的概念，将基本生态控制线范围和形成的生态保护范围进一步划分为“生态底线区”和“生态发展区”两个层次，实施不同的分区管控。广东省率先提出“区域绿地”规划建设理念，并在《广东省区域绿地规划指引》中定义了区域绿地的概念。

1.2　生态控制线的概念

城市总体规划中的生态控制线是为保证城市生态安全，优化城市空间结构和布局，在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下，围绕保护重点生态要素划定的生态保护用地的边界线。

2　荣成市生态控制线的划定方法

2.1　生态控制线划定技术路线

荣成市作为山东省滨海县级市，生态本地优良，其生态控制要求比一般城市地区更为严格。以荣成市城市总体规划为例，来研究城市生态控制线的划定方法，更具有普适性。总体规划中城市生态控制线的划定，首先以环境保护科学中的生态敏感性评价、自然本底的控制为基础，其次结合相关法规、综合各类规划叠加需要进行人为管控的区域，同时考虑城市建设的需求留出需要预留的廊道等空间，最终形成更加综合、细致、可实施的城市生态红线控制体系。

生态红线控制体系可以总结为“三个控制内容、两个管理级别”。三个控制内容为现状最有生态保护保育价值的区域、人为强制管控区域、构建生态格局必须控制的区域三个大类。根据生态系统服务的重要性和监管级别，将生态控制线范围分为一级管制区和二级管制区。一级管制区指对维护自然生态系统服务、保障城市生态安全具有关键作用的生态保护空间，是生态控制线的核心区域。二级管制区指对维护自然生态系统服务、保障城市生态安全、构建健康城市发展格局具有重要作用，需要进行保护和管控的重要区域，见图1。

2.2　所涉及的部门

与生态相关的管理部门众多，涉及到的数据庞大繁琐，包括上级管理部门、发改委、国土局、水利局、环保局、林业局、旅游局等。各部门生态管制重点不同，工作内容琐碎繁杂，因此各类规划和部门之间的内容融合与协调是划定生态控制线的首要工作内容，见表1。

部门规划名称相关主要内容涉及的生态控制线上级管理部门《威海市域生态控制线规划》《威海市生态控制线规划》《威海市环境总体规划(2013—2030年)》威海市域范围内生态控制线及生态环境保护的目标所有生态控制线发改委《荣发5号关于深入推进生态荣成建设打造生态文明先行示范区的实施意见》需要重点保护的自然保护区、森林公园、景区及保护措施自然保护区界线国土局《荣成市土地利用总体规划(2006—2020年)》2020年农用地和基本农田规模要求、基本农田分布数据基本农田边界线、地质灾害区边界线水利局《荣成市河流水库现状概况》饮用水水源保护区、需保护的大中型水库、河流河流水域保护边界线、饮用水源保护区边界线林业局《荣成市林业和森林生态环境建设现状与规划》市域内现状林地规模和分布情况,国有林场情况保护林地边界线、国有林场边界线海洋与渔业局《海洋与渔业局荣成市生物多样性生态保护情况报告》提出风景名胜区、自然保护区、港口以及生态滨海岸线及防护区规模,各类岛屿和群岛情况生态岸线保护边界线、需保护的岛屿边界线环保局《荣成市环境质量检测报告》环境保护的相关目标生态控制线划定的总量控制旅游局《荣成市旅游业发展现状》主要景区的现状和发展情况旅游景区边界线文广新局《荣成市文物保护单位一览表》列举威海市文物保护单位文物保护单位边界线地震局《荣成市地震断裂带分布情况》地震断裂带分布地震断裂带边界线

2.3　数据整理和划定方法

首先是基础数据的整理，将土地利用总体规划、林地保护利用规划、1∶10 000的市域地形数据等基础数据进行坐标系的统一、数据的整合，依靠RS和GIS手段，形成市域内最基本的自然生态要素基底图。然后综合各类法律法规，将规定中需要进行控制的内容落实到图纸中，形成可以落地的线性数据。最后结合城市空间发展的需求，对未来禁止或限制开发区域进行预留，并落实到统一的数据库中。

城市总体规划中生态控制线划定过程，不是过度依靠软件进行单一的数据处理，而是应当不断地通过“数据处理→城市建设空间耦合度评价→冲突斑块删减校对→数据再处理”的循环工作，尽可能增加生态控制线外围空间与城乡建设空间的空间耦合度，降低城市建设的风险和阻力，保证城市完整生态安全格局的同时，留有足够的城乡发展建设空间。

2.4　具体的划定

2.4.1现状最有生态保护保育价值的区域

该区域是指基于荣成市自然生态现状，将山、田、水等生态本底自然要素进行价值评估，通过GIS软件进行基础数据的处理，划出必须进行生态保护的自然区域。具体包括山体、林地、海洋、河湖、农田五个部分。

2.4.2人为强制管控区域

对多个类型，不同部门制定的规划及法律法规要求进行梳理，整理出必须进行强制管控的区域，主要分为资源保护和风险避让两个大类，见表2。

表2　人为强制管控区域划分

2.4.3构建生态格局需控制的其他区域

这里主要是指廊道，包括交通、基础设施廊道和河道水网生态绿廊。

交通、基础设施廊道。对市域内的重要公路、基础设施进行防护廊道的预留。具体包括：电力电信、热力燃气、输油管道等，国道、省道、铁路、轨道交通、快速路等。

河道水网生态绿廊。结合水利局和环保局对河流水系保护的意见和要求，根据河流重要性对主要河流两侧进行廊道预留，对不同类型的水库周边进行保护范围的预留。

2.5　生态控制线空间边界确定

规划将现状建设用地、城乡建设用地、非城乡建设用地、重大项目用地、城乡规划建设用地、村庄规划建设用地和主要发展片区内零碎管控区从生态控制线内扣除，见表3。

表3　荣成生态控制线分类及分级一览表

3　结语

关于总体规划中生态控制线划定的方法，文章所取案例荣成市属于沿海生态旅游型城市，因此在生态控制线的划定中增加了与海洋相关的内容，控制的要求也更加严格。对于其他城市生态控制线的划定，均要考虑各类不同的生态要素和管理要求，同时针对不同类型的城市特点，其生态控制线所包含的内容以及管理的重点也不同，从而突出城市的自身形象、形成量身定制的城市生态基底。

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