曾威

【摘要】本文主要是从对行政主体的把握、行政主体必须负有某种法定履行义务、行政不作为是否一定要行政相对人的申请、对“不作为”的理解这几个方面来对行政不作为的概念做一个全面的分析。对于行政不作为的概念的理解中我们看到了很多关于行政不作为诟病频发问题的原因例如行政不作为救济方式的不完善、行政不作为判决的执行难等问题。对于这些问题在理论界也有很多的讨论笔者认为对于这些问题可以从几个方面的得到解决加大行政不作为诉讼法院的审理范围、法院对行政不作为审查的不全面的完善、加大司法执行的力度、实行对行政主体的负责人的惩罚制度等完善的方式。

【关键词】行政不作为；行政主体

一、行政诉讼受案范围狭窄

根据我国行政诉讼法的规定，当行政相对人向人民法院提起关于行政不作为的行政诉讼时人民法院不是对于所有类型的行政不作为都有权利进行审查和判决，而是通过行政诉讼法进行了明确的规定。根据我国相关法律规定，行政不作为诉讼的受案范围包括：依法申请颁发许可证和执照，拒绝颁发或不答复；拒绝依法履行保护人身权，财产权；未依法发放抚恤金等。上述针对的只是具体的行政不作为，对于抽象的行政不作为我国没有把其归纳到诉讼范围。根据我国最新的行政诉讼法对于法律规范的审查进行了新的规范，行政相对人在向人民法院提出具体行政行为诉讼时可以把其认为违法的法律规范一并向法院提出法院可以对法律规范进行审查但是人民法院只能对其进行审查而没有权力对该法律规范进行处置而是通过建议的方式向有权机关进行建议，而有权机关可以采纳也可以不采纳，但这只是对于法律规范的审查而不是对于抽象不作为行政行为的审查方式。行政机关内部的行政不作为也没有法律明文规定由法院管辖，因而法院也无法进行审查。总之，行政诉讼法规定了对侵害公民人身权和财产权的外部的具体行政行为可以进行司法审查，然而依据《行政诉讼法》维护公民的合法权益的立法宗旨，把除人身权和财产权外的其他权利排除在司法审查的范围之外了，对于宪法赋予公民的受教育权，政治、经济、文化等方面的基本权力都排除在外了。可见，对行政不作为案件的受理范围很狭窄。当司法救济中法院受理的范围很狭窄时很多的行政不作为是不能通过司法救济来得到解决，行政相对人的权利就得不到保障，这对于行政不作为的惩治、抑制和人民权利的保障是很不利的。

二、司法救济中法院的不全面审查

根据我国行政诉讼法的规定，当行政相对人向人民法院提起关于行政不作为的行政诉讼时人民法院对于行政诉讼的审查不是全面的审查而是只审查行政不作为中法律适用的合法性，而对于行政不作为中的事实问题人民法院是无权进行审查和裁判的，只有当行政不作为明显有失公平是才对行政不作为进行全面的审查。假如在一个是否授予毕业证书的行政诉讼中，人民法院只能对学校适用的法律是否正确和适当进行司法审查而对于为什么不授予毕业证书的事实问题的审查就只能有行政机构来进行审查和判断。在这样的一个条件下我们想一想如果法院对于这个行政不作为的法律审查结果是合法的那么如果行政相对人是对于不发毕业证的理由不服那么她只能找行政机关进行生产而人民法院在不是明显有失公平的情况下是不能对这样的事实问题进行审查，而一个做出这样行政不作为决定的行政机关对于事实问题的重新审查的机率为几这是值得考虑的。法院的不全面审查对于一些行政不作为是无法进行惩治的。这就会使得行政相对人的很多权利的不到保障。

三、在行政不作为判决中执行难的问题

在实践中我们很多的判决都遇到了一个统一的问题那就是执行难。而在我们我们行政不作为的救濟方式中，司法救济遇到的执行难的问题最多。在行政不作为中我们只有三种判决的方式。

一是宣告违法，是指经有权国家机关的审查，确认行政主体及其工作人员的行政不作为已经存在并且宣告它是一种违法行政行为的救济方式。

二是限期履行，是指经有权国家机关审查，认定行政主体及其工作人员没有履行其作为的义务而该义务还有履行的必要性和可能性时，责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。

三是责令赔偿，是指经有权国家机关审查，确认行政不作为已成立，且给行政相对人造成了现实的、确定的损失，从而责令行政主体予以赔偿的救济方式。在这三种判决中第一种宣告违法是比较容易做到的，因为其不需要行政机关的配合只要人民法院自己的判决就能做到。那么执行难的问题就出在第二种和第三种之上。在第二种中限期履行是一种很好的救济方式但是其履行的可控性不高，但人民法院做出限期履行这样的判决时，人民法院不能控制行政机关是否能完成限期履行，因为人民法院不能强制行政机关履行而我们的行政法和行政诉讼法上对于行政机关不能履行或不履行判决的后果没有规定，这样人民法院就没有应对措施，从而达到判决执行难的问题。在实践中这样的问题也十分的常见但是由于没有法律的规定人民法院也没有太好的措施来执行自己的判决。而在第三种判决中责令赔偿，虽然我们的法律中有明确的规定对于责令赔偿赔偿额的计算，但是在现实中很多都得不到实践，那么这样法律的规定就成了摆设了。法院不独立，法官不独立而且对于行政机关不履行判决的后果法律没有明确的规定，那么当真的遇到行政机关不履行判决时人民法院也不能强制行政机关履行。

但是在行政救济中这三种决定一般是能得到履行的，因为在行政复议中行政复议机关一般都是行政机关的上一级机关，当行政复议机关做出一个复议决定时行政机关大部分都会履行的。