吴 春

（中共济南市委党校济南行政学院济南社会主义学院，山东济南250100）

201 5年，党的十八届五中全会提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化”，社会治理精细化是社会治理纵深发展的必然要求，2017年，党的十九大提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，随着党和政府对社会治理探索的不断深入，推进社会治理精细化成为推动社会治理体系和治理能力现代化的内在逻辑。顺应时代潮流，近些年，济南市积极开展社会治理精细化实践，取得了重要成效。

一、社会治理精细化特征及实施环境

(一)社会治理精细化特征

社会治理精细化是指在社会治理活动中引入精细化的理念及原则，遵循系统化、具体化、精准化规则，运用程序化、标准化、专业化、数据化的治理手段，对治理对象实施精准、高效、可持续性治理，从而取得优质化、人性化、细致化的治理效果。与传统粗放式管理相比，社会治理精细化具有以下特征：

1.以人为本——社会治理精细化的核心要求。不同于传统的社会管理，在治理方向上社会治理精细化尊崇治理重心下移，以公众的实际需求为导向，公众即是社会治理精细化的治理主体，又是社会治理精细化的治理客体，因此，公众参与、为公众服务融为一体。以人的实际需求为导向，为不同群体解决实际问题成为社会治理精细化的核心要求，以人为本，提供精细化的管理和服务包含三层内容：第一层，以广大公众为服务对象，以满足广大公众需求为出发点和归宿，精准找出广大公众最关心、最直接、最现实的利益问题，满足广大公众的利益诉求；第二层，精准区分强势群体与弱势群体，根据公平相对原则，对弱势群体给予更多关注及保障；第三层，以个体公众的利益诉求为单位，为不同个体提供多样化、多层次的精细化服务。

2.协同共治——社会治理精细化的治理方式。当代公共治理理论认为，面对复杂多变的社会公共事务，无论是政府，还是市场、社会，都无力单独应对各种风险，协同共治是解决问题的有效方式，也成为社会治理精细化的内在要求。一方面，协同共治意味着政府内部要厘清关系，不同部门之间权责更加清晰、衔接更加顺畅、运转更加高效；另一方面，政府与市场、社会多元主体相互协调、相互配合，各自发挥自有优势，实现社会治理精细化。

3.技术现代化——社会治理精细化的治理工具。物联网、大数据、云计算既是驱动社会治理转型的重要力量，也是社会治理精细化的技术支撑。面对多样化、复杂化的公众需求，新兴技术的运用为实现社会治理精细化提供了可能。运用各种信息传感设备，实时采集各种信息，通过对数据进行处理，获得有价值的信息，以此为公众提供相应的精细化的公共服务及管理。精细化社会治理理念与大数据、云计算等新兴技术的基本特征是相契合的，通过对海量数据的有效挖掘和处理，为公众能提供精准化医疗、精准化教育、精准化扶贫等各种精准化服务。

（二）济南市社会治理精细化实施环境

1.社会环境——深化社会领域改革的新需要。随着济南市改革的不断深入，社会领域发生着巨大变化，深化社会领域改革迫切需要社会治理精细化。一是社会阶层结构复杂化。改革开放以前，济南市社会阶层分为工人、农民、知识分子，阶层结构简单明了；改革开放之后，随着社会经济的急剧变迁和改革的不断深化，济南市社会阶层结构发生了深刻变化，中间阶层、企业家阶层和私营企业主阶层等新兴阶层正在兴起和壮大，社会阶层结构日益复杂多样，社会阶层复杂化带来了社会问题复杂化，针对复杂性的社会问题实施因地制宜的精细化治理迫在眉睫。二是社会矛盾多样化。马克思认为，工业化进程中，机器普遍使用导致社会的普遍分工，使社会物质利益关系复杂化，从而使得个人利益和国家利益、个人利益和公共利益、资本利益和劳动利益之间的矛盾凸显[1]。当前，济南市加快步伐建设小康社会，处于新型工业化进一步发展的重要阶段，与马克思所谓的工业化进程中各种利益主体相比，随着济南市社会阶层日益分化，当前济南市利益主体更加多元，不同主体间利益矛盾日益复杂，协调不同群体的不同利益诉求需要精准分析，准确把握矛盾点，迫切需要社会治理精细化。

2.经济环境——经济新常态发展的新要求。2014年，习近平在APEC会议上首次指出中国经济进入新常态的三个特征：从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；从要素驱动转向创新驱动[2]。济南市是我国经济大省山东省的省会城市，在经济发展新常态阶段，济南市经济发展从“求量”转为“重质”，经济社会发展更加注重惠及广大公众，与经济领域相适应，在社会领域对传统粗放式、经验化社会管理模式进行反思、批判，应对诸多社会问题形成倒逼压力，要求社会治理更加精细化，以重视满足公众的诉求。

3.技术环境——信息时代给予新助力。大数据等新兴技术的兴起及广泛运用不仅给人类带来了技术变革，同时也改变了社会治理的治理思维和治理方式，为社会变革提供了助力。2015年，中国共产党十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《建议》中首次提出实施国家大数据战略和网络强国战略，强调要创新社会治理方式，尽快构建全民共建共享的社会治理格局。近些年，济南市信息技术发展极为迅速，在全国率先完成了精品宽带网络光纤化改造，建设成为全光纤网络省会城市，互联网普及率超过了90%，同时，电子政务发展水平居国内同类城市前列，率先采用政府购买服务方式建成政务云计算中心，政府部门主要业务信息化覆盖率达90%[3]。通过运用大数据、物联网、云计算等新兴技术，对海量治理数据进行提取、分析、处理，可以快速获得所需的信息做出决策，使得对各项社会事务的精准治理成为可能。

二、济南市社会治理精细化措施及成效

（一）城乡社区治理成为社会治理精细化的重心

习近平指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理”[4]。城乡社区是社会治理的基本单元，也是社会治理精细化的重心所在，为寻求群众利益的最大公约数，济南市搭建了居民议事会、百姓说事厅、楼院长杂谈会等各类社区基层协商议事平台达1450多个，济南市各个社区根据各自实际情况因地制宜地探索精细化社会治理。如济南市市中区杆石桥社区在探索社会治理精细化过程中，创立了“一核五元”协商民主社会治理模式，所谓“一核”是以党组织统领为核心，所谓“五元”是指党员、居民、社区、专业团队、区域单位五种社会治理参与主体，在涉及社区绿化、社区道路规划、停车位设置、健身场所建设等关系社区成员切实利益等问题上，召开社区、党员、居民、专业部门等多方参与的联席会议，首先广泛征求民意，解决“事前能不能议”问题；然后专业队伍参与，解决“事中议不议成”问题；在整个过程中，责任主体全程参与，解决“事后能否干成”问题，参与主体多元，各种问题诉求渠道畅通，具体问题联席会议具体商议，问题解决过程全程公开，使得杆石桥社区社会治理精细化取得极大成效，由社区居民参与的斜马路改造工程，斜马路打造成了特色历史文化街巷；区域化党建成员单位参与的认领社区项目，有效协调解决了经九路小学音乐师资力量不足、三箭瑞福苑缺少健身场所等问题。

（二）大力推行管理网格化

管理网格化就是要把创建责任落实到每个网格、每个岗位、每个责任人,确保每项任务有人管、每项责任有人担。为实现社会治理精细化，济南市采取的一个重要举措就是城管工作的管理网格化。济南市将330平方公里的主城区划分为389个责任网格，每个网格配备若干网格巡查员，济南市全市共有网格巡查员1500名，网格巡查员每天会在自己管辖的网格社区进行巡查，如发现问题（例如过道存放旧家具垃圾、井盖破损、停车占道等），将及时拍照上传数字化城市管理中心，再由中心转办相关部门，督促解决，以此确保问题及时发现、主动发现、快速解决。再如济南实施网格化环境监管，为加大环境监管力度，济南市建立了四级网格监管体系，一级市级网格1个，二级区县网格12个，三级街镇网格141个，四级村居网格5209个，各级政府主要负责人为网格长，其中历下、市中、槐荫、天桥、历城、平阴5个县区建立了专职环保网格员队伍，其他县区也在筹备专职环保网格员队伍建设，通过集中业务培训，环保网格员定期巡查、参与“散乱污”企业整治取缔、参与重污染天气应急响应等环境监管，打通环境监管“最后一公里”；同时，济南市确定了2.56万个各类污染源和环境敏感点，结合网格监管体系，将污染源与责任网格员同一关联[5]。

（三）积极推进“全科社工”模式

社区治理专业化的发达程度是衡量社会治理精细化水平的重要标志，为打造数量充足、结构合理、素质优良的社会工作专业人才队伍，自2016年，济南市历下区在13个街道、26个社区开展“全科社工”试点，所谓“全科社工”就是通过技术培训、服务培训、专业培训等各种培训让社区工作者全面掌握全科业务，由“专岗、专能”转变为“全科、全能”，社区服务大厅往往设立民政、计生、社保、残联等各种工作，过去这些不同工作都是单人单岗负责，但往往社区日常事务非常繁琐，遇到“人手不够”的情况，居民就要在各个窗口轮番排队，实施“全科社工”模式，实现了居民“推一扇门、见一个人、办所有事”，这样节省出的人力能将更多的精力放到社区基层中去，能够面对面服务居民、处理问题，深度“激活”社会治理精细化。

在具体举措上，历下区打出“把好入口关，选拔优秀社区干部；把好专业关，购买成熟社工项目；把好培训关，强化能力素质提升”；同时引入专业社工，着力实施专业理念渗入、专业项目带入、社区工作融入、社会资源导入的“嵌入式”工作方法；邀请民政部专家团队讲解“开放空间会议+”社区治理新技术，对社区工作人员进行专业培训，打造社区“多面手”和“全科人才”。

（四）推行数字化管理

大数据、云计算、物联网等信息技术的兴起已成为当今鲜明的时代特征，新兴技术改变了信息的搜集和传播方式，对社会治理精细化提供了工具。济南市在社会治理精细化进程中极度重视对新技术的整合及应用。一是数字化城市管理系统。济南市利用地理信息系统、4G无线网络传输、移动办公等先进的技术手段建立了数字化城市管理系统，这套系统由1个市级中心和11个区、县级监督指挥中心组成，目前已建成57个街办数字化管理平台和138个城管工作室，该系统具有人脸识别功能，能对违法违章人员进行拍照、比对，进行数字化管理，还对烧烤业环境污染行业进行了试点性电子监控，通过安装电子设备，每隔15分钟对店内进行电流监控，查看是否开启清洁设备等。二是全民智慧城管系统。市民通过手机终端扫描二维码、微信公众号等途径进入系统，注册后公众可将身边的城管问题以案件的形式上报到系统，每位市民都成为城市管理的参与者、监督者和受益者。

三、济南市社会治理精细化带来的启示

（一）坚持问题导向能有效地把握社会治理精细化方向

当前我国全面深化改革已进入攻坚期、深水区，公众利益诉求更加多元化，社会问题更加复杂化，推进社会治理精细化就是要改变过去重管控轻治理、重政府轻社会、重大概轻细节等各种问题，坚持问题导向是推行社会治理精细化的基本原则，推进社会治理精细化的主要目标就是解决实际问题。2017年济南市在创建“全国文明城市”过程中，查找问题，针对街道卫生环境差、市民乱穿马路、占到经营、违章建筑等问题有针对性地加强治理，以问题为导向、层层落实责任人、环环相扣加以推进、全方位督导，目标明确，治理思路清晰，一番治理之后，“口袋公园”处处可见、占路经营没了市场、乱停乱放没了踪影、旧居民楼粉刷一新、空气质量明显提高……2017年济南市荣膺“全国文明城市”称号。

（二）坚持多元协同治理保障社会治理精细化活力

党的十九大提出要“建设共建共治共享的社会治理格局”，新时代面临新任务、新挑战，需要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，多元参与的社会治理体制是完成新任务的新要求，也是保障社会治理精细化活力的关键。确保社会治理精细化，多元协同要注意以下问题：

1.要处理好党和政府的关系。党的领导是核心，党的领导作用一是能确保社会治理精细化朝正确的政治方向运行；二是判断形势、审视大局、寻找思路、制定政策；三是统揽全局、搭建平台、协调各方。坚持党的领导核心地位，并不意味着党代替政府行使一切职能，各级政府应充分担当起社会治理的职责，担当起精细管理与服务的职责，担当起精准维护社会秩序、精准保障公民权利、精准改善社会服务的职责。

2.要积极激发社会活力。激发各种社会力量，引导其有秩序地参与社会治理是实现社会治理精细化及提高社会治理水平的重要保障，其中社会组织是联结政府与公众的重要桥梁，也是公众参与精细化社会治理的重要载体，应积极培育以促进其发展。1）可降低社会组织注册资金门槛。2018年，济南市为激发社会组织活力，降低了社会组织成立注册资金标准，全市性社会团体注册资金不低于3万元；全市性民办非企业单位开办资金从不低于10万元降为不低于5万元，其中科技类民办非企业单位开办资金从不低于20万元降为不低于10万元，以研究院为组织形式的开办资金从不低于100万元降为不低于20万元[6]。2）可优化社会组织注册流程。目前济南市取消社会团体以及基金会换届事先核准环节，同时原则上取消社会组织成立登记现场勘查环节，社会组织登记自民政部门出具受理通知书之日起，由原来10个工作日办结降为5个工作日办结；同时建立济南市社会组织登记管理信息平台，社会组织成立、变更、撤销等全部实现网上办公。资金门槛降低、登记时限缩短、过程简便使得社会组织数量得到快速发展，仅2018年1——3月份济南市新登记备案社会组织就达到了210家，同比增长13%，全市社会组织达到了7300家[7]。社会组织数量增长，能有效地搭建公众参与社会治理的平台，能更加协调地促进政府与社会的沟通，对社会治理精细化具有重要意义。

（三）坚持完善社区基层治理是提高社会治理精细化水平的基础

习近平总书记曾经说过，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”，城乡社区是社会治理的基本单元，也是实施社会治理精细化的基础。近些年，济南市愈加重视城乡社区治理，大力推行社区治理网格化、网络化、民主化，从基础部分抓起完善社会治理精细化体系。

1.要梳理社区服务事项，因地制宜实施社会治理精细化。如济南市历下区甸柳新村街道，在社区治理精细化进程中，首先对街道办事处党建、社保、民政、综治、城管、计生等业务进行了系统梳理，通过梳理共统计出8大类、83小项服务事项，然后按照社区综合服务窗口的服务事项、服务对象、审批流程、办理时限等要素，细化制定出101项服务细则及内容，将梳理细化的101项细则打印成册，在整个社区进行集中服务培训及业务考核，这样就使得社区服务形成统一流程、统一标准，保证了社区治理精细化、精准化。

2.要搭建平台，加强民主沟通。精细化社会治理主张多元主体参与，坚持问题导向，因此，让更多的社会力量参与到社区治理中来，群策群力，更有助于精准服务、满足多元需求。济南市在全市建立了居民议事会、百姓说事厅、楼院长杂谈会等各种形式的公众议事平台，这些公众议事平台深入群众，遇到问题，群众有了更便捷的反映渠道，社会治理中能更精准地把握主要问题、解决主要矛盾。据统计，济南市各种议事协商平台先后协商解决了老旧小区供暖供气、街区路面改造、建设小区公厕等公共事务2300多件，错时停车、文明养犬、棚改回迁选房等民生实事3700多件[8]。

（四）坚持大数据等新兴技术的应用能促进社会治理精细化效率

习近平总书记曾经指出，“社会治理是一门科学”。借助互联网、大数据等新兴技术，搭建各类社会综合治理和公共服务平台，能拓展社会治理的空间和格局，为实现社会治理精细化提供了技术支撑。

1.注重社会治理平台的搭建。政府可运用互联网及移动互联技术，搭建智慧服务平台，即将热线电话、PC端门户网站、移动互联端口和市民服务大厅链接，形成“一体多窗口”的对外连接，市民可通过各种渠道反映诉求，平台应注重包容性、注重线上与线下结合、注重提升公众服务体验。

2.注重数据库的搭建使用。收集数据，运用新技术搭建政府信息数据库、公众需求数据库、服务供给商数据库、社会组织数据库等各种数据库，数据库之间打破信息孤岛，实现信息共享，通过对海量数据收集、挖掘、分析，提取有价值数据，分析公众诉求，有准备地为公众提供精准化服务。

3.注重安全风险把控。1）数据泄露的安全风险。无论是技术因素还是人文因素，在对各种数据的挖掘、传递、存储过程中总会遇到各种风险，社会治理面对众多社会问题，面向全体公众，涉及的数据多而杂，数据收集如何确保有效性、真实性、全面性，存储传递数据如何确保不受到黑客恶意攻击都将是艰巨的任务。2）舆情走向把控风险。互联网及手机用户的急剧增长为公众参与社会治理提供了便利，但与此同时，遇到问题时，面对海量信息、面对权威机构发布信息一旦滞后、面对个人利益冲突等各种情况，容易导致公众负面情绪的增长，如何引导舆情防范风险失控任重道远。

注释：

[1]陈连珠:精细化：“十三五”社会治理格局变革的新思路[J].中共福建省委党校学报,2017,(9).

[2]新华网：习近平首次系统阐述“新常态”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014－11／09／c＿1113175964．htm，2015－11－30．

[3]数据来源：http://www.sohu.com/a/152104773_221974.

[4]中共中央文献研究室编.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[C].北京：中央文献出版社，2017：127，29.

[5]数据来源：中国环境报，2018-03-23.

[6]关于进一步深化社会组织领域“放管服”改革的意见.

[7]数据来源：济南四方面22项指标考核县区网格化环境监管情况[N].山东商报,2018-0 6-27.

[8]邱天，兰萃等：多元治理推进济南城乡社区治理工作[N].济南日报,2017-08-16.