王寅龙

摘 要：随着经济的发展，国与国之间贸易变得频繁，国内产业政策和贸易政策的协调问题也变得尤为重要。中国的钢铁产业在产业政策和贸易政策双重保护之下，从弱势产业一直发展逐步产生产能过剩。中国企业在将国内过剩的产能出口之际，却在国外遭遇了种种摩擦。本文对钢铁行业进行详细分析，认为产业政策和贸易政策之间缺乏某种程度的配合，最终引发了钢铁产业发展中的问题。

关键词：钢铁产业；产业政策；贸易政策；政策协调；反倾销

随着中国加入WTO以来，国内对钢铁的需求与日俱增，同时在产业政策和贸易政策的保护下，我国钢铁产业发展迅猛。由于一味的保护以及两种政策在某种程度上的不协调，最终导致钢铁产业在国内出现严重产能过剩，同时在出口国外市场时遭遇频繁反倾销、反补贴措施。本文以我国钢铁产业发展遭遇的摩擦为例进行深入分析，为我国产业政策和贸易政策的协调提供理论支持。

一、中国钢铁产业的简况及发展过程

钢和铁为含碳量不等的铁碳合金，一般来讲，钢中含碳量约为0.03%～2%，铁中含碳量约为2%～4.3%，加工后用于基建、地产、机械、机车、船舶、航空航天等方面。在世界范围内，中国是最早冶炼和使用铁、钢的国家，新中国成立后，中国仅用了不到半个世纪（1949-1996）的时间就稳居世界第一产钢大国的位置。在加入WTO之后，为缓解国外钢铁市场给我国钢铁产业带来的压力，并扶持钢铁产业得以快速发展，我国逐步出台了众多产业政策和贸易政策，这使得我国钢铁产业发生了很大变化：

（一）从扩大生产到对外反倾销

由图1中可以看出，1995年之后，随着钢铁市场需求的不断增加，钢铁的进口量也越来越大。为了扶持我国钢铁产业得以蓬勃发展，自1995年起，相关部门陆续出台一系列政策来支持国内钢铁业。国家经贸委员会等有关部门于1995年制定《外商投资产业指导目录》并将多项钢铁生产工艺及钢铁原料制作列入鼓励类；1998年的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》以及2000年的《产业结构调整指导目录》更是将近30项钢铁生产与冶炼技术列入鼓励类。《产业结构调整指导目录》是我国产业发展的指导性纲领，用以指导产业投资发展方向，相关部门也会依据《目录》制定相关政策以对相应产业促进发展，因此，钢铁产业在1995年后就开始受到产业政策保护。

由于国内钢铁产业中符合国际技术要求和质量水平的产品占比较低，并且在研发工艺以及制造技术方面还较为落后，再加上《外商投资产业指导目录》对钢铁产业的鼓励，一大批外资企业纷纷涌入我国投资建厂。在一段时间之内，我国钢铁生产量迅速增加，并且进口量也迅速攀升，国内钢铁市场逐步扩大生产发展。为了迅速占领国内钢铁市场，外国企业开始向中国倾销钢铁。2002年上海宝钢集团、辽宁鞍钢集团、武汉钢铁公司向对外经贸部请求对原产于俄、韩、乌、哈和台湾地区的冷轧板卷进行反倾销调查，2003年商务部调查认定被指控国企业确实存在倾销行为，对中国大陆产业造成损害，虽然在终裁措施中并未对被指控国企业实施反倾销措施，但这一案例已经标志着我国钢铁产业进入产业政策和贸易政策的双重保护阶段。

（二）从扩大出口到遭遇贸易摩擦

在产业政策和贸易政策的保护下，我国钢铁产量、产能不断攀升。与此同时，钢价也在不断增长。比如国内钢产量从2002年的18225万吨持续上涨到2005年的35579万吨，涨幅达到95.2%；炼钢产能从2002年的616.4万吨变为2005年的4565.1万吨，热轧板卷价格均价从2002年的2781.4元每吨变为2005年的4675.5元每吨。为了输出国内过多的产能，稳定国内钢铁市场价格，从2005年起，我国钢铁出口量大幅上涨，并且持续了将近三年，然而好景不长，出口到国外的钢铁随即遭遇了大量的贸易摩擦：2006年8月，美国对我国出口的热轧碳钢板实施了反倾销立案调查，调查中认定中国几家钢铁出口商存在倾销行为，并对美国钢铁市场造成损害，最终裁定向中国几家钢铁出口商征收12.39%到90.83%不等的反倾销税；2007年6月和7月，美国对我国出口的环状焊接碳素钢板、薄壁矩形钢管实施了“双反”调查，最终裁定向中国几家环状焊接碳素钢板出口商征收69.2%到85.55%不等的反倾销税，29.57%到44.86%不等的反补贴税；2007年11月，欧盟对我国出口的钢铁制紧固件实施反倾销调查，最终裁定向中国几家出口商征收87.3%的反倾销税等等。

连续的贸易摩擦，影响了我国钢铁的出口，出口量也从2007年的最高峰开始下滑。出口的下滑使得钢铁产业国内市场的产能过剩压力继续增大，使得国内钢铁价格开始波动。一些国内的钢铁企业受损严重，有的企业甚至只有拿到国家的补贴才能继续维持企业的正常运转。我国钢铁企业在连续遭受了贸易摩擦之后，发改委曾在2007年出台了一个争求意见的《产业结构调整指导目录》，其中删除了一大半鼓励类项目，并且增加了一部分限制类项目和淘汰类项目，虽然没有正式颁布，但这对于限制钢铁产业产能过剩的蔓延以及促进钢铁产业健康发展有着较好影响。直到2011年版《产业结构调整指导目录》正式颁布并剔除了部分鼓励类项目，以及增加了部分限制类和淘汰类项目后，我国钢铁产业产能过剩才有所缓和。

二、中国钢铁产业发展中遇到的问题

（一）钢铁产业从弱势产业走向产能过剩

我国钢铁产业在20世纪末21世纪初这几年间，在《产业结构调整指导目录》的指导之下，受到了大量的政策扶持和经济补贴。比如，我国在此期间在国家层面上采取了积极的财政和货币政策以拉动内需，虽然全球经济普遍衰退，但我国经济仍然稳步增长；2000年，包括国土资源部在内的六部门颁布了《关于进一步鼓励外商投资勘察开采非油气矿产资源的若干意见》，鼓励外资勘察和开采中国西部非油气矿产资源；还有政府“九五”、“十五”计划给予的经济补贴以及“双高一优”项目的财政资金、地方政府优惠等等，再加上中国对国外部分钢铁产品的反倾销等贸易政策，使得中国钢铁产业在这个阶段内迅速发展起来。中国的钢铁产量大幅上升的同时，钢铁质量也有了不断提高，在2005年后，中国钢铁也已在国际市场上有了一席之地。在这种情况下，虽然我国出台的《钢铁产业发展政策》对钢铁产业有着一定的调整作用，规定原则上不再大幅度扩大钢铁生产能力，并且淘汰了一部分落后的炼钢生产能力，然而这对于彻底扭转钢铁产业过剩的生产能力还是远远不够的。此時国内钢铁市场大量过剩，又使国内钢铁企业争相将过剩产能出口，再加上政府的补贴使得企业低价销售仍有利可图，因此中国企业在国外开始实施倾销行为，恶性循环之后导致被国外反倾销、反补贴。由此，中国钢铁企业从2006年起至2016年平均每年在国外受到反倾销诉讼多达8起，平均每起诉讼牵连到5家中国钢铁企业，甚至于2016年5月，中国钢铁业首次遭遇美国337调查。

（二）钢铁企业组织结构不合理

中国目前的钢铁工业体系是在计划经济时期逐步形成的，且有“大而全，小而全”的特点，年产钢量500万吨以上的的企业产量占全国比例仅有50%，产业集中度相对较低。粗钢生产不集中而小高炉，小转炉生产为主的钢铁企业较多，这样导致企业的产业集中度较低。产业集中度低，必然造成行业自律性差，资源难以得到有效配置，并会造成中国的钢材品种结构不合理，中低端钢材产量较多而高附加值的关键钢材却依赖进口。在钢铁高档领域产品比例低、低端产品产量产能过剩，同样会变相导致钢铁企业大量重复建设，引发产能过剩，最终使得产业整体竞争力下降，而竞争力下降后在面对国外市场冲击时，会再次引发产业保护，引起新的一轮恶性循环。

（三）外国企业规避贸易摩擦制裁

中国商务部曾在2003年认定原产于俄、韩、乌、哈和台湾地区的冷轧板卷在中国有倾销行为，对中国冷战板卷市场造成损害，并认定倾销与损害有因果关系，虽然并未对相关企业征收反倾销税，然而商务部的裁定无疑给被指控国及其企业带来一定的抑制影响。不过，在2003年至2005年中，随着中国国内市场的不断开放，对外资限制的逐步取消，韩国钢铁企业和台湾地区钢铁企业也加入来中国大陆投资的行列中；在2003年钢铁产业外商直接投资额排名中，台湾和韩国便分列第三位和第四位；除此之外，世界钢产量前五大钢铁企业纷纷到达中国进行投资建厂，而且，我国的《外商投资产业指导目录》中也鼓励部分项目可由外商进行投资。由此可见，中国的产业政策和贸易政策两者之间缺乏配合，也使得国内钢铁产业一步步走向产能过剩，并且在短时间内难以消除。尽管在2015年中国工信部发布的《钢铁产业调整政策（征求意见稿）》中已经将建立钢铁行业产能、经营预警预测系统，促进化解产能严重过剩和提高企业经营效益纳入其中，而且在2017年发布的《外商投资产业指导目录》将10余项落后钢铁制造以及钢铁下游工业归入限制类。除此之外，中国上市的24家钢铁企业在2015年至2016年全年获得的补贴相比上年均有所减少。这说明政府更加重视解决钢铁产业的产能过剩问题，并采取了一定的措施来治理钢铁产业。

三、对实现两种政策协调的思考与建议

（一）保护国内市场不能盲目并积极寻找“拐点”

市场需求的逐步扩大使得国家相关部门积极出台一系列政策来促进钢铁产业发展，包括《产业结构调整指导目录》用以引导产业方向以及相关贸易政策如反倾销保护国内市场。政府的初衷以及政策的配比在起始阶段有效地促进了钢铁产业的蓬勃发展。这些政策原本无可厚非，然而由于国家没有及时调整政策，许多钢铁企业在享受国家补贴的情况下继续经营，致使钢铁产业出现了较严重的产能过剩。这也说明国家在出台产业政策和贸易政策保护国内产业的同时，应当时刻注意市场动态，并在到达“拐点”时及时退出保护，让市场机制充分发挥作用，实现资源的优化配置，避免盲目保护。

（二）加强政策制定部门的交流和联系

目前我国出台产业政策的相关机构包括发改委、工信部等；而出台贸易政策的相关机构包括商务部、海关等部门。虽然出台产业政策和贸易政策的相关机构均由国务院直接领导，但由于彼此之间并无特定协调和辖制机制，因此导致出台的政策可能缺乏一定的配合，甚至政策效果会有一定的抵消。由此可知，通过加强出台产业政策和贸易政策机构的沟通和协调，对与提高政策效率有着积极的作用。

（三）及时调整钢铁产业结构、产品结构

由于钢铁产业进入壁垒较小，并且大多企业在进入之后均用较为落后生产工艺以及生产较为低端的钢铁产品。这种重复建设、大量生产的行为的确容易导致低端钢铁产品產能过剩。因此在钢铁产业产业结构这一部分可以适当提高产业的进入壁垒，严格规范市场准入条件，制定相关进入政策，建立有利于钢铁产业运行的相关政策和经济环境，甚至可以鼓励钢铁企业的兼并重组。在钢铁产业产品结构这一部分可以多鼓励高附加值的钢铁产品的研发以及生产，限制中低端钢铁产品的过度生产，加快先进生产工艺、开发技术和生产流程的研发，使得高端钢铁产品减少对外的依赖，促进钢铁产品结构升级。

（四）引进外资尽量不重复建设

在钢铁产业还是弱势产业时，随着中国的不断开放，国家也相应出台了《外商投资产业指导目录》鼓励外商投资，也为钢铁产业的发展提供了便利平台。比如在1997年修订的该目录中，黑色冶金工业外商投资鼓励类有达11项之多。然而过多的外商直接投资依然导致了一定程度上的重复投资重复建设，也挤占了部分的国内钢铁市场。虽然在2005年后国家发改委发布《钢铁产业发展政策》，对利用外资政策等方面做出调整，原则上不允许外资控股。但仅仅这样一种调整还是不够的。我国可以更加明确利用外资的目的，通过外资来提升产业竞争优势，让外资企业对钢铁行业的发展升级有所促进，避免一定程度上的重复建设。

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