陈振华

就在一年多前，对环保部大气环境管理司司长刘炳江来说，还是个艰难时刻。

蓝天白云下的的北京CBD

彼时，刚进入2017年，一场盘踞北京上空212小时、连续9天的“跨年霾”袭来，口罩、空气净化器一度脱销。

“前4年从89.5微克降到73微克只降了16.5微克，这一年（2017年）就要下降18微克，到60微克，任务十分艰巨。” 在2018年2月27日上午举行的环保部新闻发布会上，刘炳江坦言。

60微克，是指空气中PM2.5的年均浓度下降到60微克/立方米，这正是被称为“大气十条”的《大气污染防治行动计划》所设定的目标。

一年时间过去了，2017年的冬天，没有“跨年霾”，在北京街头甚少看到人们戴口罩，取而代之的是清新的空气和频现的蓝天。

环保部数据显示：北京市2017年优良天数达226天，占比62.1%，同比上升6.9个百分点;PM2.5浓度同比下降为58微克/立方米，同比下降幅度达到20.5%，已完成“大气十条”设定的目标。

“到底中国的空气质量改善怎么样？总的来看，北京是京津冀乃至中国大气污染控制的一个标志。”清华大学环境学院教授郝吉明告诉《瞭望东方周刊》。

刘炳江介绍说，“大气十条”实施5年来，全国空气质量总体改善，重点区域明显好转。

“按照十九大报告关于‘坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战的总体要求，环境保护部正在抓紧研究起草蓝天保卫战的三年作战计划，确立具体的战役，一个战役接着一个战役打。”刘炳江说。

大气污染治理进入攻坚期

早在十年前的2008年北京奥运会期间，郝吉明就被聘为“第29届奥运会空气质量保障工作协调小组”领衔专家，率领团队完成“第29届奥运会北京空气质量保障措施研究”。

他告诉本刊记者，中国大气污染的形成机理基本上已经搞清楚了。

“我们的共识有几条：第一，大气污染形成的主要内因是污染排放量过大，外因则是气象条件;第二，污染排放主要有三个来源，燃煤排放、重工业排放以及包括交通在内的移动源。”郝吉明说。

有分析称， 2017年北京空气质量改善明显，也因为气象条件整体有利，逆温发生频率较低，空气较为干燥，北风频率较高，冷空气活动频繁，有利于污染物的扩散。

在2018年2月27日上午举行的环保部新闻发布会上，国家大气污染防治攻关联合中心副主任贺克斌介绍说，2017年9月初启动的“大气重污染成因与治理攻关项目”，进一步探明了秋冬季节大气重污染的来源，进一步确定燃煤、工业生产和机动车是京津冀和周边地区秋冬季重污染的主要来源。

“其中燃煤排放是冬季的首要来源，对重污染期间PM2.5的贡献，包括一次排放和二次转化的贡献可以达到30%?50%，有个别城市燃煤的贡献可以达到50%。”贺克斌说。

据他介绍，秋冬季PM2.5的快速增长成因可以初步概括为本地积累、区域传输、二次转化这三种形式，而在北京冬季出现PM2.5快速增长，往往是这三种形式的叠加。

2017年10月?12月，《京津冀及周边地区2017?2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《攻坚行动方案》）实施，成为推进大气污染整治的最有力的政策保证。

而效果也是立竿见影的：PM2.5浓度削减幅度最大的前六位城市石家庄、北京、廊坊、保定、鹤壁和安阳，同比下降均在40%以上。

从京津冀到全国，从2013年制定的“大气十条”定下总目标至今，这场蓝天保卫战已在各地打响多时，并取得了阶段性胜利。

环保部数据显示：2017年全国338个地级及以上城市平均优良天数比例为78%，PM2.5浓度为43微克/立方米，同比下降6.5%;PM10浓度为75微克/立方米，同比下降5.1%。

刘炳江介绍说，2017年全国地级及以上城市PM10比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5分别比2013年下降39.6%、34.3%、27.7%。

“我国大气污染防治工作已经进入攻坚期，传统煤烟型污染与PM2.5、O3污染等新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通环境污染交织，末端治理减排空间越来越小，环境压力居高不下，产业、能源、交通运输结构调整和生产、生活方式转变更加迫切。”刘炳江说。

京津冀协同之效

在郝吉明看來，大气污染治理是一个区域性问题：“要在区域层次上互相配合协作，并且需要因地制宜、因时制宜。”

京津冀协同治霾，是一个典型案例。

贺克斌说，2016年初的“大气十条”中期评估指出了两个突出问题：一是北京PM2.5年均浓度降到60微克/立方米左右难度很大，二是冬季天气重污染问题非常突出。

“因此，必须下决心采取更强有力的措施，全面推进区域联防联控，必须下大力气来降低采暖期的重污染峰值。”贺克斌说。

在此背景下，《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（以下简称《工作方案》）出台，实施范围为京津冀大气污染传输通道，规定了包括北京、天津以及河北、山西、山东、河南四省的26个城市的大气污染治理任务（一般称“2+26”城市）。

《工作方案》提出的要求包括取缔“小散乱污”企业;在水泥、铸造等行业继续全面实施错峰生产的基础上，石家庄、唐山、邯郸、安阳等重点城市采暖季钢铁产能限产50%，实施电解铝、化工类企业生产调控。

“对传输通道上的点源进行重点监控，需要京津冀统一制定规划、统一监测，然后统一执法。”郝吉明说。

一个典型的协作措施是环保督查。以往，北京和周边地区不会同步预警，如今在重污染时段，只要一发布橙色或红色预警，整个京津冀区域上的环保督查就会联动起来。

在郝吉明看来，在抓点源的同时，也要抓工业园区等面源。比如，京津冀地区在重工业方面采取的错峰生产等举措，就是其中之一。

“中国的大气污染问题是复合型的，有结构性、区域性特征，其根本原因是粗放型不可持续的发展模式造成的，所以解决环境问题必须从转变发展方式、调整经济结构入手。”郝吉明告诉本刊记者，错峰生产符合去产能、调结构的大方向，同时也符合产业本身的生产现状和供需实际。

“看待环境与经济问题，一定要从宏观、整体、长远来看。”刘炳江说。

2017年，全国工业生产增速扭转了自2011年以来连续六年下降的趋势，呈现企稳向好的发展态势。而普遍被认为受环保治理冲击最大的钢铁行业，统计显示黑色金属冶炼和压延加工业产能利用率提高了4.1个百分点。

与此同时，北京也正在疏解非首都功能，一些工业企业在京津冀协同发展的布局中得以转移。

“这也是区域产业结构调整的一部分。需要说明的是，产业转移不是污染搬家，而是倒逼产业进行升级，进而推动供给侧结构性改革。”郝吉明说。

北京师范大学环境学院教授毛显强告诉《瞭望东方周刊》，京津冀区域协同治霾，也包括区域内的技术和经济支持。

“能力强的要帮扶能力弱的，比如北京与保定、廊坊‘结对子，天津和唐山、沧州携手，通过提供资金、技术支持实现协同治污。2015年和2016年，北京分别给予保定、廊坊4亿元和5亿元资金支持，极大加快了保定、廊坊两市的燃煤、农村散煤治理。”毛显强说。

“煤”的复杂角色

燃煤排放是秋冬季节大气污染的主要来源，因此，使用清洁能源替代燃煤，成为环境治理的解决方案之一。

2013年出台的“大气十条”，提出“加快调整能源结构，增加清洁能源供应”，包括“控制煤炭消费总量，到2017年，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下”等目标。

富煤少气是中国能源结构的重要特点，散煤是中国城乡过去的主要燃料之一。燃烧散煤，会使燃煤产生的灰尘、二氧化硫、氮氧化物等污染物未经任何处理直接排入空气中，导致严重的燃煤型空气污染。

2017年6月23日，国家发展改革委等13部委联合发布《加快推进天然气利用的意见》，强调“切实落实大气污染防治行动计划，限制使用高污染燃料。推进北方地区清洁取暖，加快提高清洁供暖比重”。

《工作方案》也特别提出，2017年“2+26”城市实现煤炭消费总量负增长，并全面加强城中村、城乡接合部和农村地区散煤治理，开展散煤替代、清理燃煤小锅炉等工作。

2017年，北京投入182.2亿元治理大气污染，具体措施就包括实施燃煤锅炉改造，完成700个村散煤改清洁能源，基本实现北京“无煤化”。

“北京现在完成了90多万户的散煤替代，2013年完成0.45万户，2014年1.96万户，2015年5.5万户，2016年25.6万户，2017年一年‘电代煤就完成了45.6万户，再加上14.2万户‘气代煤，2017年干的几乎是前四年总和的两倍。”刘炳江说。

据他介绍，2017年，“2+26”城市完成“电代煤”“气代煤”394万户，替代散煤1000多万吨。

2017年11月28日零时，河北发出全省天然气供应Ⅱ级预警，“气代煤”供需缺口达10%?20%。

而山东、山西、河南、陕西、湖北等省也出现了不同程度的供给不足。

为解气荒，2017年12月4日，环保部向“2+26”城市下发《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》特急文件。

“经排查，我们发现仅有不到1%的村庄出现供不上气、供气不稳定影响取暖的问题，问题得到了圆满解决。但气荒暴露出很多问题，比如供应问题，储气能力不足问题，管网互联互通不到位问题等等，以后要逐一提出解决方案。”刘炳江说。

以天然气储气能力不足问题为例。2016年底，中国地下储气库实际工作量为76亿立方米，仅占当年2058亿立方米消费量的3.7%，远低于16%的国际平均水平。另有数据显示，中国天然气使用总量中有大约30%需要进口。

在毛显强看来， “中国小城镇和农村人口多、分布广，发展程度不一，加上国内天然气资源产量相对不足，要全面实现‘煤改气，从气源保障和经济性上讲，还是要根据当地情况，施行多措并举方式。”

“电代煤”“气代煤”是以清洁能源逐步替代燃煤的能源革命。事实上，以往建設燃气热电中心替代燃煤发电厂就是这种革命的一种途径，但毛显强认为，“减少污染物排放，大型燃煤火电可以通过超低排放技术实现，而大型燃气发电会消耗大量燃气资源，因此，建设大型燃气发电并不一定是费用效益最佳的选择。我认为，煤改气还是应当优先替换民用‘散煤。”

环保督查越来越严

有效推动环保措施实施，落实政府责任尤为关键。

按照《工作方案》要求，环保部对“2+26”城市空气质量改善情况实施按月排名，按季度考核，北京、天津、廊坊、保定以区县为单位参与排名，考核和排名结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

2018年2月24日，环保部公布《攻坚行动方案》量化问责首起案件。

调查发现，河北省廊坊市文安县部分塑料企业未落实采暖季错峰生产要求，违规生产，廊坊市给予负有领导责任的主持文安县县委、县政府工作的县委副书记、县长姚运涛同志行政记过处分（该县县委书记空缺），给予文安县分管工业生产工作的副县长李建国同志行政记大过处分等。

这是环保部督促地方基层党委、政府落实环境保护“党政同责”“一岗双责”的具体体现。

“问责有两类，一类是任务型，一类是结果型，完不成都要问责。” 刘炳江说。

郝吉明观察到，目前环境保护制度体系仍存在一些痛点：“第一，仍有小部分监测弄虚作假;第二，执法能力需要加强，执法队伍也有不足;第三，违法处罚代价小、成本低，不足以促成守法的良性循环。”

2015年1月1日实施的《环境保护法》，被称为“史上最严环保法”。在此背景下，环保执法有了更明确的法律依据，而强化环保督查，正是新法长出的“钢牙利齿”。

2015年12月，中央环保督察启动，率先在河北省开展督察试点，2016年7月和11月、2017年4月和8月分四批开展督察，实现了对31个省（区、市）全覆盖，各省也开展了省级环保督查。

2017年，环境保护部启动了为期一年的大气污染防治强化督查工作。强化督查实施以来，建立了京津冀及周边地区6.2万家“散乱污”企业、6.4万台燃煤锅炉、8919家错峰生产企业及清洁供暖改造等4本台账。

截至2018年2月底，28個督查组对21万个企业（点位）进行执法检查，发现各类涉气环境问题3.6万个，督办突出问题2万件;有效应对重污染天气，纳入应急预案的企业从9000多家增加到五万多家。

“2017年的强化督查，调集了5600人，实现了执法人员的优化配置。这是建立长效机制的有益探索。现在不像以前那样大撒网执法，而是一年确定几个重点任务，不干则已，一干就干到底。”刘炳江说。

中国人民大学环境学院教授宋国君告诉《瞭望东方周刊》，目前对固定源的污染控制实行排污许可证制度，但这还不够。

“小的污染源企业也应该执行排污许可证制度，根据规模大小、实际情况进行简化管理，不能没有管理或是‘一刀切。”他说。

宋国君还建议，区域协同治理污染，可尝试设立专业化管理机构。

“美国是按照空气流域进行空气质量管理，而不是按照区域。如果按区域划分，容易造成多头管理，进而产生管理责任不清晰的弊端。”宋国君说。

2017年底，环保部既有的华北、华东、华南、西北、西南、东北环境保护督查中心由事业单位转为环保部派出行政机构，并分别更名为环境保护部华北、华东、华南、西北、西南、东北督察局。

“督查中心向督察局的转变，有利于提高监督执法权威性，是解决环保执法问题的重要举措。”毛显强说。