王昕然

(北京市朝阳区通惠河水务管理所，北京 100025)

1 北京市南水北调工程的特点

2014年12月27日南水北调水正式进京以来，北京水资源承载能力显著提高，截至2017年底，北京已累计接纳南水30亿m3，全市直接受益人口超1100万，南水已成为北京不可替代的主力水源[1]，是北京城市供水安全的生命线[2]。北京市南水北调工程是一个点、线结合，星罗棋布的工程。它以输水管线工程为主干，配以分水口、泵站、配套水厂为节点或终端，将南水输送到千家万户。南水北调输水管线又有其自身的特点：一是管线里程长、分布广。南水北调中线干线北京段PCCP管线、东干渠、南干渠、河西支线、团九管线、团城湖至密云水库反向输水管线、通州支线等已建和在建管线总长度超300km，在城区构成了沿东、南、北五环和西四环的闭合输水环线，从北京西南的房山至东北的密云，从西部的门头沟至东部的通州，遍布北京十五个行政区。二是管线位置偏、条件差。南水北调输水管线路由于选址需考虑社会、经济等多种因素，因而多分布在人员活动较少的郊区、城乡结合部等偏僻区域，环境条件较为恶劣。三是管线供水保障率要求高、工程保护任务重。南水北调水通过输水管线供给北京十五个行政区，一旦管线发生破坏，可能影响城市供水保障，甚至出现区域断水的情况，会严重影响北京城市生产、生活。为避免这种情况发生，就需要加强对南水北调工程的保护，尤其是输水管线的保护，严防威胁管线安全的事件发生。

2 北京市南水北调管线安全运行风险分析

2.1 管线占压风险

管线上方荷载的变化，会引起土体发生不均匀沉降，改变管线原有受力情况，可能导致管线结构破坏，甚至发生爆管[3]。这一风险在南水北调中线干线北京段PCCP管线上表现尤为突出。北京段PCCP管线总长56.4km，主要分布在北京市房山区，途径房山区大石窝镇、长沟镇、韩村河镇、城关街道、青龙湖镇、长阳镇。由于沿线乡镇发展建设所带来的渣土、建筑垃圾、生活废料随意堆放，占压管线事件时有发生，威胁了PCCP管线的运行安全。

2.2 穿跨越施工风险

南水北调输水管线穿越北京市几乎全部地铁线路，多条高铁、高速穿越南水北调管线，南水北调管线临近、穿越六十余座城市立交桥，两千余条通信、燃气、电力、给水、排水管线穿越或临近南水北调管线。因而南水北调管线不可避免地会受到穿跨越工程施工的影响，如南干渠管线就发生过因施工单位野蛮施工造成的管线破坏事故。

2.3 洪水破坏风险

南水北调管线设计之初会考虑到地质变化和暴雨威胁的影响，有一定的安全余量，但特大暴雨引发的超标洪水会威胁南水北调工程安全，可能威胁到输水管线正常运行，如2012年“7·21”暴雨、2016年“7·20”暴雨都不同程度地影响了南水北调工程的安全运行[4]。

2.4 水质污染风险

南水北调工程输水管线包含明渠和调节库(池)，这些工程暴露于地上，虽然保护的较为严密，但依然可能发生水污染事件[5]，进而影响到管线输水安全。

3 北京市南水北调工程“河长制”构想

3.1 南水北调输水管线是北京水网的重要组成

城市河湖为城市发展增绿、为区域环境添彩，是城市必不可少的组成部分。而南水北调工程在北京有其特殊性，南水北调输水管线这条“地下河”肩负着为城市供水出力，为百姓生存输水的重任，从一定意义上讲比地上河湖更加重要，更应受到各方的重视。南水北调工程的调节库(池)本身就是城市河湖。因而，实行“河长制”为城市“地下河”保护凝聚广泛而强大的合力，符合城市发展的需要。

3.2 以北京市全面推行的“河长制”为基础

北京市出台了《关于实行河湖生态环境管理地方行政主要领导负责制的意见》，对市管河湖设立四级“河长”及市级“河长助理”，全市88座水库、425条河流全部有了“河长”，“政府主导，属地负责，行业监管，专业管护，社会共治”，北京已在推行河长制的道路上持续探索，逐步升级[8]。“河长制”在北京的全面推行收到了良好的效果，充分整合了资源，调动了地方党政一把手的积极性，形成了治水合力，使得北京河湖生态环境质量向好的方向发展。“河长制”全面推行的近一年来，治河、治水效果良好，社会反响热烈，也给北京市南水北调工程保护提供了一个新的思路。

3.3 推行“河长制”实施要点

(1)北京市南水北调工程的“河长制”与城市河湖的“河长制”内涵相近。即对管辖范围内的输水管线明确由各级党政领导担任“河长”，负责落实该管线及其保护范围内的工程保护和管理的各项措施，以保障管线安全。以目标责任制的形式，在水资源保护、工程保护规划的指导下分解目标、分级传导压力，并通过完善的考评机制进行奖惩。

(2)北京市南水北调工程的“河长制”应当以《意见》总体要求中的指导思想、基本原则和组织形式为指导，落实保障措施、加强组织领导、健全工作机制、强化考核问责、加强社会监督[9]，以做好北京市南水北调工程的保护工作。

(3)北京市南水北调工程“河长”的工作职责和主要任务应当以工程监督与保护为主：各级“河长”应负责组织相应南水北调工程的保护工作，牵头组织对非法占压管线、违规穿跨越施工、违法圈占、人为破坏、盗采砂石、污染水源等突出问题进行清理和整治，协调解决重大问题；对跨行政区的南水北调工程明晰责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下级河长进行督导，严格目标考核，强化激励问责。

(4)对于北京市南水北调新建工程来说，拆迁工作是制约工程进展的重要一环，北京市南水北调“河长制”还应将规划管线纳入北京南水北调“河长制”实施落实中，为“规划河”确定“河长”，借“河长”之力协调解决拆迁问题。

4 结语

实践已经证明，“河长制”是破解我国现状管水治水困局的一剂良药、是一种制度的创新。南水北调工程是我国水利工程史上的一大壮举，是区域水资源再分配的一次尝试。新的制度和新的伟大工程相结合，必将产生出强大的治水合力。但在实施过程中，应当注重制度的优化：明晰北京市南水北调工程每级“河长”的责任，做好监督工作，充分发挥北京市南水北调工程建设委员会办公室丰富的工程建设、运行管理经验，与其执法力量形成合力；积极宣传教育，引导舆论，营造全社会共同参与的管水护水良好氛围；加强执法和立法建设，逐步形成有法可依、有法必依、违法必究、执法必严的法治保护体系。按照“分段施策、一线一策”的管线保护方针，科学、分步地推进北京市南水北调工程“河长制”，必能促进北京市南水北调工程建设发展，提升工程保护水平，有效保障北京城市供水安全。