仕玉治 ，范明元 ，刘 军

（1.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014；2.济南市卧虎山水库管理处，山东 济南 250115）

2016年9月9日，山东省人民政府印发了《关于印发山东省农业水价综合改革实施方案的通知》（鲁政办发〔2016〕44号），并正式发布实施。方案明确提出“建立农业用水精准补贴与节水奖励机制”。农业水价综合改革顺利推行后，进一步规范农业用水管理，在某种程度上会增加用水成本，建立农业用水奖补机制的目的是为了弥补实施农业水价综合改革后农业用水成本增加的部分差额，以便总体上不增加农民负担。同时，在合理用水前提下，农民还可以获得一部分节水效益，保障农户合理用水权益。此外，重点对定额内用水的种植粮食作物的用水主体进行奖补，提高农民种粮积极性，保障国家粮食安全。由此，实施农业用水精准补贴与节水奖励对于推动农业水价综合改革具有重要的意义。

1 奖补基本原则

1）节水优先原则。贯彻落实国家水利改革节水优先新方针，在实施农业改革区域，对于正常发生农业灌溉，积极推广应用农业节水技术的用水户，优先享有农业用水精准补贴政策。

2）价补统筹原则。为确保整体上不增加用水户定额内基本水费，促进农业节水效益转化，通过市场调节补贴用水成本增加的经济负担，调动用水户参与农业水价改革事业的积极性。

3）精准高效原则。合理确定农业用水奖补对象，对于充分发挥农业用水奖补机制作用具有重要意义，通常选择以种植粮食作物的专业合作社、规模化农业经营主体等为重点补贴对象，提高农业用水奖补的精准性，促进用水主体高效节水。

2 农业用水精准补贴机制

在完善农业水价形成机制的基础上，适当提高农业用水价格，通过制定农业用水精准补贴办法等，统筹考虑节水成效、调价幅度、财力状况等要素建立农业用水精准补贴机制，充分调动地方各级政府和农民用水方式转变的积极性。

1）补贴对象。从促进农田水利工程良性运行和保障国家粮食安全角度来考虑，精准补贴的对象侧重于以种植粮食作物为主的用水主体，通常包括：（1）从事农业灌溉的社会资本投资主体；（2）规模化庄园、种粮大户、农场、农业专业合作社、农业龙头企业等新型经营主体；（3）小型农田水利工程建设的非政府投资主体等；（4）小型农田水利灌排设施与计量配套设施管护主体。

2）补贴标准。统筹考虑用水成本、农业水价调整及农户承受能力，制定农业用水补贴标准。具体可参考：（1）可按照定额内用水成本与运行维护成本差额的一定比例给予补贴；（2）可按农田水利工程运行管理成本的一定比例给予补贴；（3）可按照农田水利运行维护成本与改革前终端水价价差的一定比例给予补贴；（4）可按照社会投资主体工程建设费用的一定比例给予补贴。但需要明确的是，对于实际未发生灌溉、农业用水超出定额、农业水价调整不到位或未超出农户承受能力的情况不予补贴。在双水源灌区，重点对使用地表水灌溉的予以补贴。

3）补贴方式。农业用水精准补贴方式，应结合当地农业生产情况进行确定。概括起来，主要有三种方式：（1）对工程投资建设主体，在工程建设中给予贷款补贴或验收后给予一次性补贴；（2）对工程维修养护主体，采取按项补贴、据实报销方式等给予补贴；（3）对新型农业经营主体、用水户，按灌溉面积和用水量补贴。

4）补贴程序。具体补贴程序由当地主管部门负责确定，通常情况下，按照申请、审核、批准、兑付的程序来实施。具体环节如下：（1）申请：由农村基层用水组织、新型农业经营主体和用水户向当地水行政主管部门提出申请并附相关材料，如补贴金额、种植作物类型与面积、灌溉水量、银行账户等；（2）审核：由当地水行政主管部门对用水户提出农业用水精准补贴相关材料进行审核；（3）批准：对于审核材料符合相关规定的，由当地水行政主管部门予以批准；（4）兑付：按时足额发放至补贴对象。

3 建立农业用水节水奖励机制

建立用水节水奖励机制即是对积极推广应用农业节水技术或者通过调整种植结构取得显著节水效果的用水主体给予一定奖励，并结合实际，建立易于操作、用户普遍接受的奖励办法，促进农民节约用水。同样，节水奖励机制重点要明确奖励对象、奖励标准、奖励方式、奖励程序等4个方面重要内容。

1）奖励对象。凡是通过该工程、农艺、种植结构调整等实现节水的用水主体均可以作为节水奖励对象，通常为推进规模化节水，重点对农村基层用水组织、新型农业经营主体和种粮大户等给予奖励。

2）奖励标准。根据当地财力状况、节水目标、节水成本、节水量等合理确定奖励标准，可以单方水或单位面积等来衡量。对于实际未发生灌溉、因种植面积缩减或者转产等非节水因素引起的用水量下降，不予奖补。

3）奖励方式。依据奖励对象和资金来源不同，合理确定奖励方式。概括起来，主要有以下几种：（1）可通过财政（或水权出售收入）节水资金补助的形式进行奖励；（2）可以通过节水设备购置补贴的形式进行奖励；（3）可以通过节水政府回购的方式进行奖励，回购资金即为节水奖励。节水奖励可以依托已有途径直接发放到节水用户，如随着粮食补贴一起发放，也可奖励到农村基层用水组织再由其分配到户。

4）奖励程序。根据奖励资金来源和奖励方式的不同，奖励程序也不同，具体可依据当地制定的管理办法执行。

4 奖补资金筹措与使用

1）奖补资金筹措。根据农业水价综合改革要求，测算精准补贴与节水奖励需求，通过不同途径、不同方式落实资金来源，主要通过优化省（市、县）涉农田水利项目的财政专项资金，调整有关资金支出结构，对农业用水精准补贴与节水奖励予以倾斜，结合市场运行管理，将超定额累进加价水费收入分成、超采区地下水提价收入分成、高附加值经济作物水费分成等也纳入补贴。

此外，积极开展非农业供水利润分成、跨区域或行业水权转让收入分成以及社会捐赠等多种渠道筹措，确保满足农业水价调整后精准奖补落实到位。

2）奖补资金使用管理。为保障农业用水奖补资金使用监管到位，从以下几个方面建立健全相关机制：（1）结合地方实际，县级人民政府应因地制宜的制定农业用水精准补贴与节水奖励资金使用管理办法，其中重点明确资金来源、使用范围、奖补对象、奖补标准和程序等相关事项，并公开、公平、公正操作，接受用水组织和社会有关人士全面监督；（2）农业水价改革领导小组应建立资金使用核查机制，对资金使用台账和落实情况进行严查，并将核查工作纳入政府绩效考核中；（3）可委托第三方中介机构进行专项财务审计，对于违法违纪违规行为的予以严惩，并将纳入信用管理体系，取消后续奖补专项资金申报资格。