■ 周耀东 余 晖

文章回顾了中国城镇水务的市场化管制改革进程以及改革过程中的热点问题，包括放松进入、特许经营权和PPP模式、公共服务、综合一体化管理体制、管制改革绩效等问题，从管制目标和模式选择、效率和公平、竞争空间、国有企业的风险和效率等方面，提出了未来研究可能的空间。

一、水务管制改革的背景

城市水务作为一种典型的多部门管理、国家投资和事业单位经营的部门，在管理上体现出政府统购统包的特征。本地供排水设施投入和维修的资金根据规模大小，分别由国家级、省级和当地政府各职能部门审核和选定，主要由当地政府筹集；供排水过程中的各种行为，如取水、排水达标、供水质量、特定部门供排水等则分别由水利、环保和卫生等专业部门协管，由此形成了所谓“九龙治水”现象。

从综合一体化管理，到特许经营权等放松管制，再到亲贫式管制目标的提出，水务管制改革在实践与探索中不断演进。

二、改革探索与实践

（一）放松进入门槛：引入外资和民营资本

水务外资问题之所以受到关注，主要在于外资和民营资本进入水务领域是市政公用事业管制改革的重要标志之一。伴随着地方水务资本匮乏、技术短缺、效率低下，通过外资和民营资本进入带来资金、技术和管理，这是管理层放松进入的初始设想。

1.外资进入

外资进入水务从1992年起步，到2015年部分外资逐步转型，经历了初创、快速发展、停滞和稳定三个阶段。有资料显示，在外资进入的高峰期时，威立雅、中华煤气、金州环境、中法水务、美国西部水务和汇津水务6家最具影响力也最为活跃的外资水务企业，获得在华签约项目53个，其供水总能力相当于2007年全国的8%左右；2014年约有90个项目仍在运行。

高溢价是外资进入中国收购国内水务企业采取的策略。2006年，原建设部叫停地方政府的保底承诺后，高溢价行为得到了有效抑制。产业安全是另一个热点问题。融资安全风险则体现为一种“资本游戏”，外资实际注入额不足收购额的30%。有专家认为外资进入加速了水务行业集中度不断下降，外资独资水务份额和外资股权控制率不断提高，水务产业的整体安全度呈下降趋势，但外资水务对我国水务产业安全的影响还未达到警戒的临界点。

从水务改革的发展历程来看，外资进入对水务市场改革的作用应当给予正确的评估，有观点认为外资进入给国内企业的改革提供了示范性样本，提高了运营效率，改善了融资结构，引导了国内水务市场的开发。2008年之后，外资发展逐步停滞，诸多业务转移给国内企业，原有的跑马圈地、高溢价收购方式受到了抑制，主要原因在于水务市场竞争逐步成熟，国内企业更加熟悉地方公用事业的规则。未来外资在国内水务市场主要角色定位可能从原先的“公共事业的运营者”转向“技术和专业化解决者”，实现向侧重技术层次的提供商转变。

2.民营资本进入

伴随着外资进入之后，民营资本也开始进入水务产业。2002年，原建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出了开放市政公用行业市场，建立公用行业特许经营制度，形成国有资本、民营资本和国外资本共同参与的多元化投资格局。据全国工商联环境服务业商会统计，截止到2008年，私人部门进入比例已接近20%。

源于数据、指标和方法的差异性，研究的结果有一定差异。但多数的研究结果认同进入放松对效率的影响缺乏显著性，但对产量、成本和利润的影响存在积极的因素。这意味着从效率、绩效和成本的角度来考虑私人资本进入的影响，可能是来自放松市场壁垒对企业和产业的影响，但由于水务领域的特殊性，放松市场并不一定意味着竞争，在缺乏规则可预期的条件下，私人资本进入同样也会面临着与外资和国有资本类似的垄断问题。

（二）提供方式：特许经营权和PPP模式

2002年12月，原建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励对供水、污水处理等经营性项目的建设采用公开招标的方式，建立特许经营制度。2004年，原建设部进一步发布了《市政公用事业特许经营管理办法》《城市供水特许经营协议示范文件》等法规和文件，对自来水产业的市场化运营提供了法律支持和专业性指导。

关于特许经营权的研究更多地集中于法律性质以及实际操作上的问题。特许经营权属于“行政许可”还是“私法”制度争议激烈。特许经营权争端解决是另一个争议问题，由于现有立法没有明确特许经营的合同性质，导致在争端出现以后如何在现有的民事、行政诉讼制度框架下对合同项下的争议进行妥善解决、对当事人的权益给予救济仍存在较大争议。

特许经营权的争议不仅仅体现在其公法还是私法的法权性质，还体现在它与PPP、政府购买服务的边界。有观点认为特许经营权实际上将不可验证的风险全部转嫁给特许经营企业，公私合作制则强调了建设和运营等过程性的各种风险控制和分担，政府购买则属于一个契约安排较为简单的合同外包，更适用于社会福利范围，相当于特许经营制度提供了结果性考核机制，而公私合作制显然更加精细，是过程治理合作的体现，但最终落脚应在公法与私法互动与争议解决机制上。

公私合作制（PPP）模式最初来自欧洲公用事业部门的市场化运营机制创新，以英国和法国为主要代表。早在2004年，我国就引入这一制度。2014年之后，财政部提出了“物有所值”评价和财政承受能力标准的门槛，进一步推动PPP模式。在正式制度尚不完备的前提下，PPP模式会给双方都会带来各种机会主义行为的选择，目前的这种安排可能仅仅成为化解地方债务问题的一种转嫁（或者替代性选择）。国际上关于PPP模式的评价褒贬不一。有专家认为，政府应给予民营企业较大的股权比例，并且形成政府和民营企业股权契约相互制衡机制,才能提高PPP项目契约治理效率。

（三）管制目标：公共利益和普遍服务

与早期以效率优先的思路不同，2010年前后，一批文献开始关注水务改革中的公平和平等问题，提出了建立以公共利益为导向水务管理体制改革的目标。

这一问题来自对2006年外资收购本地水务企业以及水价快速上涨现象的思考。公用事业民营化过程中，尤其在实施特许经营之后，面临着公共利益极度虚置的危机，表现为政府的暗箱操作，民众缺乏知情权和参与权。市政公用事业的公共利益体现为公平、合理地享受各行业产品与服务，提供服务的质量与数量得以保证，产品供给应安全可靠，社会生产与生活的正常秩序得以保障等。它具有双重内涵，在价值层面，市政公用产品的提供应充分考虑公民权利和伦理价值；在技术层面存在一定的差异性，即其价值由生产领域的垄断性与消费领域的公共物品属性共同决定。

在目标选择方面，有专家认为需要建立“可接受性和可得性”的普遍服务体制。我国公用事业监管的目标定位，应当从以“融资”为中心的效率取向转向以普遍服务为中心的权利取向。

也有文献将这种普遍服务称为“亲贫规制”。所谓亲贫规制就是采取有利于穷人的规制措施来保护贫困消费者的利益，而不管他们身处何地，也不管他们是谁。这一概念与普遍服务的概念没有本质区别，可能的区别在于前者表达的是内容，后者表达的是如何执行和实现。由普遍服务体现出来的公共利益正是公用事业部门与其他部门最本质的区别，也是导致其管理体制和运营机制与其他部门差异性的根本原因。忽略公共服务和公共利益，任何一种公用事业改革都将面临巨大的风险。

（四）综合一体化管理体制

国内关于水问题的研究一直存在着水资源和水务的分离。前者以江河流域、湖泊和地下水为对象，以流域工程建设和治理为主，水利部是主管机构；后者则是以市政供水和排水（污水处理）工程和管理为对象，住房城乡建设部是主管部门，2008年机构调整后，市政供水和排水等城市管理的具体事务交由地方，原则上两部门不再具有直接管理职能。但事实上，两部门在城市水务问题上仍有涉及，且多有交叉。因此，我国目前仍然是一种多部门的涉水管理体制。

水务一体化管理最初是由1993年深圳和陕西洛川成立水务局为标志，试图将地方水资源和城市水务的公共职能实现综合统一管理，以应对“九龙治水”的问题。至2010年底，全国约有1817个县级以上行政区组建成立水务局并实行水务一体化管理，超过了全国县级以上行政区总数的74.5%。

就改革目标来看，综合一体化管理试图将地方水利和水务公共事务统一结合，实现地区和城市内的流域和管网的规划、指导和管理。从成效来看，有观点认为水务一体化管理改革，优化并改善了水利行业的经济结构，拓宽了水务投融资渠道，强化了政府对水资源的统一管理职能，提高了政府部门的工作效率；但也有观点认为目前各省改革程度和成效不尽相同，存在着上下不统一、改革缺位、职能调整不到位和落实不力的情况。

从实际研究情况来看，关于水务一体化管理体制问题和效果的高质量文献还比较少见，各地实施水务管理体制改革步调不一，形成这种差异性的、多样性的管理体制的原因，除了各地经济发展状况、水资源条件之外，更重要的可能是中央各部委之间关于涉水事务的制度设计，也有可能在很长时期并存，由此形成的协调成本和实际效果目前还很难判断优劣程度。

三、管制改革的影响评估

近20年来，水务管制制度发生了许多变化，由部委管理逐步向部委和地方政府共同管理过渡。大量的文献对水务改革进程和影响进行了反思，形成了两个阶段不同的看法，前一阶段以效率评价为主，后一阶段以公共利益为代表。

有专家认为，供水产业与其他基础领域改革一样面临着两项重大任务：其一是解决长期以来国有独资垄断、效率低下、供水能力严重不足的缺口问题，需要通过市场化和政府职能转变和政企分离；其二满足具有浓厚公共产品特征和部分公益性职能的需要。以国内水务领域市场化案例为背景，认为引入竞争、产权多元化是供水产业改革的必然要求，组建大型水务集团，实现跨区经营、厂网合一、给排水一体化是实现有效率供水的途径。

不同的看法主要是针对民营化过程中出现的一些问题。有专家认为公用事业民营化过程存在着冗员和裁员、失信和守信、控股和不控股、价格调整和普遍服务、特许经营的垄断和竞争、存量资产的低价和溢价、准入门槛的高低、管制的强弱等选择性难题，民营化出现了两难境地。以潍坊市水务企业转型改革为案例，认为国有企业整体打包转型为股份公司性质尽管有助于解决经理人的激励，但多重委托代理链条可能会导致国有资产流失；特许经营在实际操作过程中受到政府资信、法律性质的诸多限制；监管部门没有完备的监管体系；纵向一体化（给排一体化、给排和管网一体化以及相邻区域一体化等）尽管可以降低交易成本，缓解财政压力、实现规模经济，但一体化经营模式容易造成效率损失，侵害消费者利益。

从实证意义上来看，无论是价格改革、进入放松还是综合一体化改革的效果并没有达到对效率改善理想的结果。原因在于实证过程中数据、指标和计量方法可能有一定的差异，也可能存在重要的遗漏变量。比如，就目前而言，城市水务绝大部分仍然是国有企业，少量的民营资本和外资进入对整个水务产业的效率冲击十分有限；其次，用资本劳动比来作为价格表征指标可能存在一定缺陷；最后，水务领域的价格、公司化以及顶层设计的改革力度十分有限，改革在效率和公平性上仍缺乏明确、可行的思路。

四、结语

总体而言，笔者认为现有文献成果非常丰富，研究方法也逐步从定性研究走向实证研究，但是仍然有一些关键性问题需要进一步研究和思考。

第一，城市水务管理体制目标和模式选择。目前城市水务管理体制（或者管制体制）仍处于“九龙治水”状态，“同水却不统管”“同水却不同治”“取用排分离”现象仍然非常突出。第二，水务部门的竞争层次、结构和限度。水务的公共性毋庸置疑，但可否有竞争性，如何有效实现这种有管理的竞争，目前仍需思考和研究。第三，引入市场竞争和亲贫式的管制是解决效率、公平和公共服务两个层面的问题。如何将两者有效地协同起来，尚需研究探索。第四，国有企业已经成为PPP模式下的引领者和主导者。关于PPP模式下国有企业的行为、风险和绩效问题，可能是未来主导我国城市水务发展的另一个重要方向。