颜 青 唐志坚 廖卓强 王炳宏

1 “三权分置”政策简析

从20世纪80年代初，我国确立了农村土地承包经营制度，经过30多年来农村改革和深化发展，土地承包经营权不断丰富完善。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三箭齐发”，标志着新一轮土改大幕开启。“三权分置”政策是农村土地制度改革方略的核心，它的思想指针是形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。“三权分置”下，农村集体土地的所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。在三权的共同履行和约定下，以期达到节约集约使用农村集体土地，提升农业生产力，促进农业增产、增收的目的。

在农村土地集体所有权下，将土地承包经营权分离为土地承包权和经营权后，家庭承包的土地经营权被赋予抵押、担保权能，土地承包者始终持有土地的承包权，理论上任何法人、组织及自然人均可成为土地新的经营者，获得土地经营权，土地经营的市场化空间显著扩大。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活土地经营权，核心要义就是明晰赋予土地经营权应有的法律地位和权能。

2 “三权分置”与征地移民的关系

在工程项目建设过程中，大多数项目不可避免地涉及到征收、征用农村集体土地，并对所涉及的失地农民进行生产和搬迁安置。

根据项目的不同性质，农村征收土地是将农村集体所有的土地由国家或企业进行征收，其用地性质由农业用地转变为建设用地，权属也由集体土地转化为国有土地或企业土地，因此，被征收的农村集体土地的“三权”将不复存在。农村征用土地则是根据工程需要，将农村集体土地短期征用，工程完工后对征用土地进行复垦，土地权属关系和用地性质并不变，农村集体土地的“三权”继续存在。在移民安置过程中，根据移民安置规划对搬迁安置移民划拨的宅基地，以及对生产安置移民可划拨的农业生产用地，可使失地农民重新获得农村集体土地的承包权。

农村集体土地经营权流转的含义，是指拥有农村集体土地承包权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即在保留承包权的前提下，转让经营权（使用权）。农村集体土地经营权，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、置换等方式流转。鼓励农民将承包土地的经营权向专业化企业、合作社等转移，促进农业生产向规模化发展。

农村集体建设用地可通过土地经营权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其核心是在不改变集体土地承包权的基础上，建立以土地经营权为股份的农村合作经济组织，把农民承包的集体土地经营权从实物形态变为价值形态，让流转出土地经营权的农民获得股权后能够安心从事二、三产业生产；而得到土地经营权的另一部分农民可以扩大农业生产和经营规模，实现由传统零散的农业生产经营模式向集约化、规模化转型，以提高农业生产效率和现代化程度。

“三权分置”政策的核心在于将农民的土地承包权和土地经营权分开，既保持了集体所有权、承包关系的稳定，又使土地经营权能够流动起来，激活农村土地的基本潜能，增加农民收入。对建设征地部分土地被征收的农户来说，“三权分置”与移民安置方式的选择存在必然的联系。因此，“三权分置”政策与征地移民息息相关，直接关系到被征地移民的切身利益，更关系到征地区的社会稳定。

3 “三权分置”对库周剩余资源的管理应用

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》规定，移民远迁后，在水库周边淹没处理范围以外属于移民个人所有的零星树木、房屋等财产应按规定标准给予补偿，但不包括其所承包的剩余土地资源。因此，移民在水库淹没处理范围之外所承包的集体土地承包权虽然尚存，但其经营权基本无法利用，将对其造成实际损失和影响，这是全国水库征地普遍存在的问题。在“三权分置”的政策下，上述剩余土地资源，可采用经营权流转的方式进行处理，使库周剩余资源得到充分利用，并使移民的权益得以保障。

（1）由移民户自行转让、出租剩余承包土地的经营权，个人以流转或入股方式参与到当地的企业、土地承包大户或专业合作社中，并取得相应的权益。但应注意的是，现行法律对农村土地流转方式有两点限制性规定：一是法定规范方式，将农村土地流转方式局限于转包、出租、互换、转让以及其他符合法律和国家政策的方式；二是对转让条件限制，不仅需要承包方既有稳定的非农职业，或者有稳定的收入来源，而且还应经发包方同意，方可将全部（或者部分）土地承包经营权转让给其他承包土地。

（2）由当地政府统一流转，进行开发。可由地方政府成立相应的平台，对线上土地行使经营权，进行统一管理，所得收益给予有土地所有权的集体或承包权的移民。湖南平江抽水蓄能电站上下库的库周剩余资源拟采用此种方式进行处理。

（3）结合国家和地方政府现有的产业政策进行处理。结合退耕还林进行处理，对林地划入国家公益林，根据国家和地方政府相关政策对有所有权的集体和有承包权的移民进行补贴。湖南椒花水利枢纽工程主要功能为供水，为保护水源，不宜对库周剩余资源进行开发管理，拟采用此种方式进行处理。

4 “三权分置”对农村宅基地征收问题的探讨

国家《土地管理法》规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。国家也出台了相关政策，将对农村宅基地等集体建设用地使用权进行确权颁证。但实际上，因为历史遗留问题，许多移民户的原宅基地面积大于规定的标准。

目前大多数工程的移民搬迁安置人均建设用地面积及宅基地标准，基本采用《镇规划标准》相关规定执行，根据用地区间不同一般为60～140 m2/人。在当前宅基地和集体建设用地确权发证的大形势下，每家宅基地面积数量得以确认，部分移民户原宅基地面积大于《镇规划标准》规定。实施搬迁安置与移民补偿时，将会使这部分移民的权益受损，引起建设区的社会不稳定。

宅基地和集体建设用地使用权是农民及农村集体组织重要的财产，关系到每个农户的切身利益。对于移民原宅基地与规划宅基地面积的差额部分，可根据当地政府有关规定采用土地区片价格或参照临近耕地标准进行补偿。这样可以有效解决纠纷，化解社会矛盾，为维护移民合法权益提供有效保障，从而促进工程建设区及移民安置区的社会稳定与和谐。

2017年中央农村工作会议提出了完善承包地“三权分置”制度，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，深入推进农村集体产权制度改革的要求，因此，农村集体建设用地，包括宅基地、集体经营性建设用地、公益性公共设施用地，可在“三权分置”政策原则下，通过土地征收制度改革，与国有土地同权同价，让移民享受到土地增值收益。

5 “三权分置”对移民安置的作用

5.1 移民搬迁安置

在实施移民搬迁安置中，一般对移民进行农村安置，亦可根据移民意愿和地方政策采取城镇化安置。

（1）对移民进行农村安置时，一般有集中或分散后靠安置2种方式，均需为失去宅基地的移民提供新的宅基地。

（2）对移民进行城镇化安置时，根据“三权分置”政策，可保留移民对剩余农村土地的承包权。让移民在落户城镇后有保障，不会担心找不到工作或者今后失业的问题。当不方便自己经营时，可把拥有承包权的土地经营权流转给第三方进行经营，作为移民生产生活的一个基本保障。

5.2 移民生产安置

移民生产安置时，充分利用移民农村集体土地承包权，对土地经营权进行流转，根据国家及地方政策，开拓适应当地移民的生产安置方式，不仅能促农增收，而且能满足移民生产生活的需要，从而保障移民权益。

（1）农业生产安置：有土安置即直接在安置区开发土地供移民承包进行农业生产。在难以开发土地的安置区，可根据自愿原则，从安置区原居民手中，有偿调剂出部分土地供移民承包，供移民承包进行农业生产。

（2）长效实物补偿安置：一般应用于水电站、供水工程等收益较好的水利水电工程，此种安置方式能保障移民生活的基本需要，并有利于社会稳定。

6 “三权分置”政策下工程建设征地方式的引申探讨

在征收农民土地时，长期存在2个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低。这些都是征地移民工作难以开展的潜在因素。

十九大报告中指出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。这就意味着农民承包权期限将延长，如继续按现有征收土地补偿方式进行补偿，被征地农民利益将受损。在“三权分置”政策的逐渐完善下，可以考虑工程建设征地不论是永久占地还是临时用地，均按征用土地的方式处理，即在国家规定的集体土地承包权期限内长期征用，保留农村土地的“三权”，建设方只取得“经营权”，待承包权到期后，再根据国家大政策进行调整。生产安置可结合长效实物补偿等长效补偿的生产安置方式来进行安置。这样将一定程度减少建设工程前期的投入，有利于征地工作的开展，并能充分保障移民的权益。

根据《土地管理法》的规定，“临时用地使用期限为2年，2年期满后，如需继续使用，应该提出延期申请。”但永久占地采用只征用不征收的方式，实际却在国家规定的合法承包权期内长期征用，并存在长期改变土地地类的问题，这些都与国家土地相关政策相冲突。因此，这就需要各相关土地政策配套建设项目用地审批、立项审批、移民安置等政策进行相应修改，以保证建设项目的合法实施。因所涉及政策法规较多，故对此只作方向性分析探讨，深入化探讨研究尚须与当前各类土地政策法规进行对应，再逐一探讨其可行性与实用性。

7 展望

在“三权分置”政策逐渐实施中，坚持中央《“三权分置”意见》的4个原则：尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进、坚持因地制宜。同时完善相关法律问题，出台相关针对性政策，加强土地制度的实践和创新。促使工程建设征地更顺利开展。在明确土地公有制不动摇的前提下，使移民安置土地流转标准更加公平，并更大程度地维持土地作为资本在移民安置收益中的平衡性，促进社会公平，让“三权分置”政策不仅能达到其原有的目的，亦能扬长避短，在工程建设征地与移民安置中发挥其最有利的一面。