杨晓楠

摘 要：城市是增长的发动机，发展创新、技能培训、公民精神的培育无不在城市进行。全球GDP的80%是由城市创造的，没有城市化，任何一个国家都难以进入上中等收入国家行列。世界城市的发展，经历了经济社会文化的动荡和变迁，逐步形成了公平、多元、包容、创新的精神特质。文章对此进行了分析探讨，认为城镇化是打造中国经济升级版的最好平台。

关键词：城镇化 中国经济 升级 平台

中图分类号：F299.22 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）11-059-03

城市是增长的发动机，发展创新、技能培训、公民精神的培育无不在城市进行。全球GDP的80%是由城市创造的，没有城市化，任何一个国家都难以进入上中等收入国家行列。世界城市的发展，经历了经济社会文化的动荡和变迁，逐步形成了公平、多元、包容、创新的精神特质。城市公平有助于提升城市生活质量，解决城市建设中存在的危机与问题，（朱利奥·佩特里尼，2012）文化多元性和社会包容是名副其实的世界城市不可忽视的，应进一步加强社会凝聚力（何圣圭，2012），世界城市应有开放的姿态，积极吸引全球的资金（关殿廷，2012），城市中各种宗教能够和平共处是一种多元与包容的典范（纳格，2012），建设世界城市，首先要建设创新城市，创造以人为本、尊重人才和具有宽容性的软环境是建设世界城市的重要条件。

一、城镇化理论综述

建设经济、社会、人口、资源环境协调发展的可持续世界城市，是每个世界城市发展的终极目标。在发展过程中，通过改变人类的生活方式来应对环境、社会与经济等挑战，通过建筑节能等能源利用策略来缓解矛盾，通过投资可持续能源替代品来创造就业岗位和发展经济，对长期的城市可持续发展至关重要（伯恩，2012）。城市发展与保护之间存在一定冲突，是所有世界城市建设所面临的共性问题，有必要设定城市政府的经济政策目标，以促进部门的专业化（弗拉基米尔·克里马诺夫，2012），城市保护地的管理与发展对城市生态环境的改善起着至关重要的作用，应制定城市发展战略、城市保护区发展战略等，来解决城市保护区如何满足人口增长和城市建设需要（克里马诺娃，2012），文化规划是全球化过程的推动力之一，基于“人际关系原则”基础的“慢城市运动”应作为文化规范的一个范例，推动城市进行自下而上的可持续发展。

二、国内外城镇化综述

以工业革命为契机，实现工业化和城镇化的良性互动发展，以市场机制为基础，合理发挥政府作用，及时调整公共政策、促进社会转型等经验，仍具现实意义。日本、韩国、新加坡等战后成功追赶型经济体，在二战以后，抓住全球迎来新一轮工业化和城镇化浪潮，在较短时期内实现城镇化水平和质量同步高速提升（土孜·贝肯，2012）。

拉美和亚洲、非洲等二战后陷入中等收入陷阱国家，由于其战略和体制缺陷导致了高水平、低质量城镇化。2012年拉美城镇化率达79%，与高收入国家80.2%的水平基本持平，但人均GDP只有发达国家的1/4，过度城镇化特征明显。

根据各国城市化的成功经验和失败教训，合理的城市化须遵循以下原则：城市化须以农业的发展为前提，不能以牺牲农业为代价。

二战以来，拉美和加勒比地区是世界上城镇化建设最快的地区。1950年世界各地城镇化率北美、大洋洲、欧洲、拉美、亚洲、非洲分别为63.9%、62.0%、51.3%、41.4%、16.3%、14.4%，世界平均水平为28.8%，到1990年拉美城镇化率超过欧洲，1991年超过大洋洲，到2010年，拉美城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，远高于欧洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亚洲的39.8%和非洲的37.9%。

东亚从1950——2011年城镇化率由17.8%提高到55.6%，年均提高0.62个百分点，年均比同期世界城镇化率高0.25个百分点。

韩国城市人口的近60%集中在8个百万人口以上的大城市，特别是首尔都市圈，国土面积仅占全国的12%，但一度集中了韩国近50%的人口、近60%的制造业和70%的GDP。

打造智能城市。日本经团联正在实施“建设理想的城镇——未来都市示范项目”，在11座城市同时开展实验，时间为5年，包括循环型生态城、医疗关怀服务城、活跃老化城、亚洲战略环境基地城、花园城、环境创造城、汽车网络城、农业革新城、物流据点城、节能智能交通城和智能工业城，这些实验都与信息技术和节能减排有关，可称为智能城市。

欧洲的城镇化成为国家发展过程中重要的经济增长点，而要通过城镇化推动经济发展，政府要树立以人为本的城市管理和公共服务理念，建立健全现代社会保障和公共服务体系，以此维持劳动力再生产，并创造大量就业，提高经济效益（田德文，2013）。

英国城镇化建设历程中，先后产生了四种理念，提升着城镇化建设水平。空想社会主义者提出的“理想城市”，应兼纳城乡优势，在城镇发展、形态、管理、社会生活等领域统筹城乡发展；社会改革家提出的社会改革论，通过完善济贫法、供水排水、污水处理、公共卫生、城市服务、学校建设、贫困儿童教育等社会改革计划的推广实施，解决英国城镇化快速发展中出现的“城市病”；“花园城市”论者倡导的花园城市运动，反映了城市居民对理想住所的向往，影响以后英国乃至世界城市的发展规划；“双向运动”理念，提出城镇化应有先进生产要素和先进文化向农村的辐射，其结果即城乡一体化。

立足乡村工业发展，大力推进城镇化建设。英国城镇化在产业支撑方面创造了一种离土不离乡的乡村工业发展模式。

传承弘扬文化，保护城镇的历史遗存与地域性文化特色。根据当地的自然、历史和產业发展特点进行差异性规划，发挥城镇文化对城镇建设的支撑作用，将城镇文化塑造与突出地域性文化相结合。

美国城镇化是一跳跃性与渐进性并存的过程。1860年城镇化率20%，1940年达51%，1980年为74%，2012年超过83%。美国150多年的城镇化历程，可分为三个阶段，第一阶段为大都市群运动阶段；第二阶段小城镇无序蔓延阶段；第三阶段精明增长调整阶段。endprint

总之，城镇化作为一种普遍的发展趋势，由于各国的自然条件和所处的发展阶段不同，表现出各自的特点，在时间上也有显著的差别，但其发展有如下规律性的现象：

其一，城镇化率与非农产业份额直接相关（马秀莲，2013）。城镇化与非农化是社会发展的一个过程的两个方面。

其二，优化资源配置，推进高效、包容、可持续的城镇化。城镇化通常与更高的收入和生产力水平相联系。国际上合理的城镇化进程可能成为生产率提高和经济增长的重要推动力。城镇化发挥出的聚集效应，使劳动力市场更大、更高效，并能降低交易成本，促进知识传播。但如缺乏良好的公共政策，这种集聚效应就可能被污染、交通拥堵、高昂的生活成本等拥挤成本所抵销。与工业相比，集聚效应对服务业的作用更大。根据美、日、韩的发展经验，中国大城市将从目前集聚工业为主转向以集聚服务业为主。

其三，突出规划先行和政府引导。城镇化早期，许多国家对城市规划重视不够，政府对城市发展引导不力，致使“城市病”问题严重。

其四，加强空间管控和集约发展，强调城乡统筹和区域协调。空间管控作为一种有效的资源调控手段，集约发展作为提高资源利用效率的可行路径，日益成为城镇化发展的重要内容，新加坡是集约紧凑型发展的代表，国土面积的60%以上的土地仍未开发。

其五，重视生态建设和智慧管理。早在19世纪末，英国就提出了“田园城市”理论。1935就通过了“绿带开发限制法案”，保障环城绿带建设。

其六，评估和预防发展风险。政府推动城镇化，很可能陷入中等收入陷阱，导致经济效率与社会公平同时丧失。城镇化在不同的国家有不同的条件、不同的路径。

斯蒂格利茨预言：影响当今世界的两件大事——中国的城镇化、美国的高科技。工业化在某种程度上主要是创造供给，城镇化主要是创造需求。城镇化作为解决中国农业、农村、农民问题的重要途径，也是扩大内需和促进经济转型升级的重要抓手。城镇化每提高1%，可替代出口10万亿元。城镇化建设，有利于转变经济增长方式，实现内需拉动的经济转型，促进经济可持续增长。按现有城镇化速度，消费需求规模从2011年的16万亿元提升到2016年的30万亿元左右。研究显示，未来10年新增城镇人口将达4亿左右，以人均10万元的固定资产投资标准算，能增40万亿元的投资需求。

三、中国城镇化历史进程

“九五”、“十五”、“十一五”期间，年均城镇化率分达1.43%、1.35%、1.39%，城镇化率刚接近世界的平均水平52%，与高收入国的80%相距甚远。中国的城镇化率超过52%，但城镇户籍人口占总人口的比只有约35%～38%，2亿人生活在城镇却无城镇户口，也无法享受城镇居民待遇。

1.改革开放前：逆城镇化倾向。中华人民共和国成立后，中国大力推进工业化，催生了新中国城镇化的萌芽。中国长期呈现城乡分割、城乡二元结构严重对立的局面，导致城镇化进程的缓慢和某种程度上的扭曲。

2.20世纪80年代：乡镇企业带来小城镇繁荣。改革开放之初，随着经济体制改革的推进，城镇化迎来了新的发展时期。费孝通主张的“小城镇、大战略”思想，成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。在市场规律的作用下，“小城镇、大战略”的城镇化思路于1989年修改为“严控大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，自此“积极发展小城市”的思路不再被官方提及。

3.20世纪90年代至今：半截城市化。进入90年代，“小城镇、大战略”的具体实践并未终止。胡鞍纲认为90年代后，国家关于城镇化的思路仍是发展小城镇。1999年《政府工作报告》中指出，“要调整乡镇企业结构，推进小城镇建设”，同年中央经济工作会议强调，“发展小城镇是一个大战略”。大量农村人口从农业部门转到非农业部门，本身就是城镇化，人口和劳动力自由流动过程也即大规模的城镇化过程。

4.未来的新型城镇化。新型城镇化并不是简单的人口比例增加和城市的蔓延式扩张，而是产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等方面的城市化。2012年《政府工作报告》指出，要据资源环境和人口承载能力，优化全国生产力布局，形成合理的城镇体系和国土规模、资源分布、发展潜力相适应的人口布局。十八大报告明确要促进“新型四化”同步发展。新型城镇化成为2013年全国“两会”的最热门话题之一，强调人的城镇化，推进农业转移人口市民化。

城镇化是经济要素空间集聚的过程，有着巨大的带动效应。其基点是产业的空间集聚，由产业空间集聚带动人口空间集聚，进而带动资金、技术、信息等一系列要素在地域上集中的过程。

城镇化应避免有城无市的过度城镇化，缺乏产业支撑，市民变游民、新城变空城；防有速无质的城镇化，防城镇化的房地产化，过依土地财政；避免过高地价推动房价、陷卖地财政陷阱，防政府以地生财，消灭村庄，农民被动上楼，陷掠夺式陷阱；防特大都市“大城市病”，避重物而轻人的城镇化。

四、城镇化是打造中国经济升级版的最好平台

城镇化建设是一项外需驱动转换成内需驱动的系统工程，将极大增加中国经济内生动力。据预测分析，仅2013～2023年的10年间，若要将中国的城镇化率从52.57%提高为70%，就需社会各界投入资金120.8万亿元。在巨量资金的投入下，不仅可使中国的基础设施建设更加完善，同时也可极大提高居民消费能力。

据测算，每增加1个城市人口可带动城镇固定资产投资50万元，新增3亿人将会带动新增投资150万亿元。若20年转移完3亿人口估算，每年带动新增投资7.5万亿。

城镇化建设还是一个增加城乡居民收入、缩小城乡增长差距、提高城乡均衡增长、改善城鄉一体化发展环境的重要途径（仲武屈，2013）。中国经济的升级版就是要提升经济的质量和效益、就业和收入、环保和资源节约。

新型城镇化蕴含了中国未来变革的诸多因素，如土地、户籍、资源、生态环境、财税等，是中国经济发展模式的深刻变革。新型城镇化的发展思路如何定位、城镇化是由政府规划推进，还是由市场推进，城镇化和产业、资源、生态环境的关系如何协调的争议不断。endprint

城镇化是一个过程，也可以成为政策工具。城镇化作为工业化发展，或者产业发展的必然结果。但在工业产能过剩、工业化远高于城镇化的情形下，城镇化率和工业化率不匹配，而通过城镇化的供给增长，能扩大消费，提供更大的需求空间，就供给角度看，通过城镇化可以提高劳动生产率，而生产率的提升就能扩大经济总量，新型城镇化是产业的支撑，也是扩大内需的潜力所在。

城镇化要避免出现大量城中村，由政策城镇化催生工业城镇化，由工业城镇化带动人才、土地城镇化，从而实现人口、服务、就业的城镇化（徐德明，2013）。发展小城镇有利于吸引农民进城，加快消除城乡二元结构；有利于企业落户，吸引人才，加速建成小康社会；有利于把分散居住变成集中居住，从而节约大量土地；小城镇的发展易让农民看到变化，有利于改善长期形成的落后生活习惯，摆脱不宜居住的生存环境。

城镇化质量是在城镇化进程中与城镇化数量相对的反映城镇化优劣的一个综合概念，特指城镇化各组成要素的发展质量、协调程度和推进效率。对城镇化质量有重要影响的指标主要包括：人均GDP、城镇居民人均可支配收入、辖区人均一般预算内财政收入、非农业产值比重、城镇居民恩格尔系数、人均财政教育支出水平、单位GDP的SO2排放量（负指标）、城乡居民收入差距。城镇化质量评价指标体系：城市发展质量指数、城镇化效率指数、城乡协调指数为一级指标。

中国现在强调的新型城镇化意味着城市的升级和探索新型城镇化如何发展。正在进行城镇化或刚开始城镇化的地方，就是如何吸取世界上各国城市化深刻教训和成功经验，探索出中国特色的城镇化道路（郑永年，2013）。各级政府在推动城镇化过程中，有必要通过城市体制改革来推进城市升级，主要是突出城市化和城市升级中的软件问题，包括城市规划、设计、管理和拆迁等方面的问题。把人的因素引入到城市化里面来，并成为城市化优先考虑的因素，就必然会产生方方面面的“新型”来。在城市化过程中，关乎人的因素的创新才是真正的创新。

加快实现宽带中国、智慧城市、无线城市等重大基础建设工程，加快建设电子政务、电子商务、交通、现代物流等公共信息服务平台的业务应用平台，积极发展物联网、云计算、新兴信息服务业等新一代网络技术。整合涉农信息资源，加快农村综合信息服务平台建设，为新型城镇化提供有力的信息支撑。创新性发展：围绕城镇化发展中面临的各种问题，从广度和深度上实现体制机制创新，为可持续的城镇化提供有效的制度保障，實现生产要素的自由流动和优化配置，着力实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由乡到城的转变，使农民在拥有土地、房屋等资产性财产实现与城市对接的同时，在教育、医疗、就业、社保等公共服务和社会福利上跟城市接轨，实现城乡一体化。以人口城镇化为取向：通过城镇化道路，分流和减少农民，以此提高农业劳动者对土地的占有数量和提高城乡两方面的劳动生产率。

城镇化的本质内涵是使人们的生活更美好，城市的竞争力表现为城市吸引人才的能力和宜居等方面，先行国家在城市化中期阶段都出现过城市美化运动，如日本在20世纪70年代推出“再造社区魅力”运动，达到重塑社区魅力的目的。

人地分割的城镇化是随着制度环境变化不断演进而形成的。中央与地方关系的调整是导致这种演变的推动力之一，也是造成这种城镇化模式的根本原因之一。分灶吃饭及1993年分税制的建议，明确了地方政府在财权上的地位，中央与地方在此基础上形成了“地方负责”的公共服务支出责任格局，导致不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大，同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”，基层政府事权负责沉重而财力相对不足的状况。在中央与地方责权关系的制度安排下，逐渐造成了已有城镇化模式的如下特征：以地谋发展。地方政府财力不足，就需另辟财源以在激烈的地方竞争上获得优势，依靠圈地，获得大量低价土地以吸引企业和产业从而带动地方经济，同时靠卖地获得土地出让收入以开展城市建设。要地不要人。愿要农村的土地，不愿要来自农村的转移人口，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力。土地资源的大量占取和低效利用，以及大量农业转移人口无法融入城市，是已有“人地分割”城镇化模式带来的突出问题。这种模式日益显现出不可持续性，应以调整中央与地方关系为着力点，推进现有的土地、财政、户籍等相关制度改革，走新型城镇化道路。

五、理顺中央和地方的关系，改变城市规模化发展模式

实行公共服务导向的中央与地方关系，关键在于推进事权与财力相匹配的财税体制改革。地方政府财政支出责任大，城市不得不搞土地财政、融资平台、大规模举债。由此公共服务欠账不可避免。城镇化过程中所涉及的户籍制度改革、教育、医疗、住房等改革需要的巨额资金，必然要求财税体制改革的推进，让地方政府的事权与财权相匹配。

在贯彻实施新预算法的同时，做好各项财税改革具体方案与预算法的衔接工作，制定新预算法配套制度相衔接的财税改革具体方案，在改革中不断完善制度建设。如果短期内分税制不能有大的变革，一个可供选择的办法是重新划分央、地政府在公共财政支出上的安排，厘清城镇化中各自的责任。

财税改革应在推进以直接税为主的税制转型、加快调整财政支出结构的前提下理顺中央与地方的财税关系。继续推动财政体制扁平化改革，力争使五级财政框架扁平化到三级框架，提高地方增值税分成比例，将销售税（消费税）、财产税作为地方税收体系的重要支柱。

此外，改革竞争性地方政府的城市发展模式还涉及到一系列重大制度安排。如行政体制、司法体制等。以司法体制为例，需探索建立中央与地方双重法院体制，建议中央层面的法院体系专门负责土地、税收、金融、破产、涉外和知识产权等领域的经济案件审理，克服城市发展过程中的司法地方保护主义。

城镇化的本质在于经济与社会结构相互叠加的复合转型，其基本初衷是发挥城镇化在释放内需、推进城乡一体化、促进经济社会协调发展等方面的作用。新型城镇化的要义应包括以下内容：核心是人的城镇化。城镇化的重要原则之一就是鼓励有条件的地区，采取多种形式，推进城乡经济、社会一体化，实现城乡统筹发展和功能互补，对不符合城镇化的区域，尤其要防止人为造城运动；大规模撤县设区、撤县设市、撤镇设市，推进城镇化要有产业支撑，实现产城融合；尊重各主体的自由选择权。城镇化必须充分尊重农民的意愿，农民有权做出留城或是留村的选择。留城留村都需要有相应的制度保障其权益。

城镇化总体思路：以人口城镇化为核心，以城市群为群体形态，以综合承载能力为支撑，以完善体制机制为保障，形成促进城镇化健康发展的制度环境。基本原则是：以人为本、四化同步、合理布局、集约高效、绿色低碳、城乡统筹。

围绕四大战略，促进城镇化健康发展。围绕推动城镇化转型发展，以人口城镇化为核心，以城市群为主体形成，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的新型城镇化道路，全面提高城镇化质量。

1.有序推进农业转移人口市民化。统筹推进户籍制度改革，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制逐步放宽大城市落户限制，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

2.优化城市化布局和形态。优化提升东部地区城市群，培育发展中西部地区城市群，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来，强化中小城市和小城镇的产业功能、服务功能和居住功能。

3.提高城市可持续发展能力。加快转变城市发展方式，优化城市空间结构，统筹中心城区改造和新城新区建设，有效预防和治理“城市病”。完善城市治理结构，创新城市管理方式，提升城市社会管理水平。

4.推进城乡发展一体化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。

参考文献：

[1] 彭波，毛磊.我国城镇化率与世界平均水平相当.人民日报，2013.6.27

[2] 付毅飞.以人为本提升城镇化质量.中国城乡金融报，2013.7.3

[3] 余秋荣，吕利军.中心镇、小城市培育需以新思路应对挑战.浙江经济，2013（7）

（作者单位：河南省国家税务局税收科学研究所 河南郑州 450000；作者系河南省国家税务局税收科学研究所副调研员）

（责编：若佳）endprint