郝陈娟

(湖北大学 政法与公共管理学院 湖北 武汉：430062)

1 “政治-行政二分”的初步思想

“政治行政二分法”早在法国和德国学者著作中便有体现，较为著名的是冯·斯坦因，他指出，若将国家看作是在一定社会秩序下的人格主体，便可分解出意志与活动两部分，亦即宪政与行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动，二者之间为分中有合、相辅相成的关系。即宪政如果离开了行政的帮助，便失去了执行和操作能力，将空有权力、一事无成。行政若离开了宪政的规范和指引，便难以实现良好的秩序和极高的效率。

在此思想的激发下，威尔逊在其《行政学研究》一书中指出，政治是国家在重大且普遍的事项进行的方向指引，行政则是国家在个体和细小事项方面进行的技术工作[1]。政治是宏观调控，行政是技术优化。但政治与行政职能又并不完全是“意志表达”与“执行活动”之间的区别，他们不是像“机器单纯依靠固定模式制造产品”那样机械运作毫无变通。因为，执行者在完成纯粹技术细节方面的事务时，不可避免地会带上自己的意志思想。威尔逊通过将政治的概念与行政的本质进行比较，理清政治与行政的微妙关系，明确政治的适用范围及行政的运行模式，为政治与行政的关系研究勾画出一个初步的框架[2]。

2 古德诺对“政治行政二分法”的进一步阐释

2.1 政治与行政功能的含义

古德诺认为，政治的功能在于国家意志的表达，行政的功能在于国家意志的执行，它们分别对应了两种基础性的活动。……