马永来

改革开放40年来，黄河上中游水土保持工作践行山水林田湖草生命共同体理念，坚持统一规划、因地制宜、分区施策，工程措施、植物措施、耕作措施有机结合，走过了从点到面、从单一措施到综合治理、从重点治理为主到治理与预防监督并重的不平凡历程，持续推动生产、生活与生态融合发展，在广袤的黄土地上掀开了一幅又一幅绿色发展与机制创新良性互动、交相辉映的壮丽画卷，“天蓝、山绿、水清、民富”的美好愿景正向我们走来。

水土保持工作的开拓与探索

改革开放以来，在国家有关部门和流域省（区）的大力支持和共同努力下，在广大干部职工和人民群众的辛勤付出和不懈奋斗下，黄河上中游水土保持工作初步形成了较为完善的规划、治理、科研、监督、监测体系，相继实施了一系列水土流失重点防治工程，推动黄土高原地区水土保持工作发生了全局性、历史性转折和深刻变化。大致经历了四个阶段：

第一阶段，20世纪80年代，以小流域为单元的水土流失综合治理蓬勃开展。1980年4月，水利部在山西省吉县召开全国小流域治理工作座谈会，以小流域为单元进行水土流失综合治理的技术路线在黄土高原地区全面推开。1981年，河曲县农民苗混瞒开“户包治理小流域”的先例，敲响了水土保持领域技术创新与机制改革深度融合的时代钟声。《水土保持工作条例》《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》的颁布施行，率先在晋陕蒙接壤地区开展水土保持监督执法试点。《黄河流域黄土高原地区水土保持专项治理规划》《窟野河、秃尾河、孤山川流域综合治理规划》等编制完成，《水土保持治沟骨干工程暂行技术规范》发布，黄河中游小流域综合治理试点、治沟骨干工程试点以及无定河、三川河、皇甫川、定西县等全国八大片重点治理工程启动实施，呈现出以重点带动面上治理开发的新格局。

第二阶段，20世纪90年代，依法保护与治理步入轨道。1991年6月29日，《中华人民共和国水土保持法》颁布施行，标志着水土保持工作走上了预防为主的法治化轨道。《黄河流域水土保持规划》获国务院批复，黄土高原子午岭、六盘山林区被列为国家重点预防保护区，晋陕蒙接壤地区被列为国家重点监督区，河口镇到龙门区间21条支流被列为国家重点治理区，治沟骨干工程被列为国家重点建设工程项目。《水土保持综合治理技术规范》发布，《黄河流域水土保持工程建设项目管理办法》印发实施，重点治理区二期、沙棘示范区等项目相继实施，流域水土保持综合治理迈入了项目带动、重点突破、整体推进的新阶段。

第三阶段，21世纪初期，注重生态修复的综合治理全面启动。2002年，国务院印发《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，全面启动退耕还林工程。顺应时代发展，黄河上中游水土保持工作調整治理思路，坚持把预防监督放在更加重要的位置，落实机构人员，健全法规体系，依法监督管理，有效遏制了人为水土流失。加强水土保持监测能力建设，建立健全流域水土保持监测体系。认真实施黄土高原淤地坝建设、晋陕蒙砒砂岩区沙棘生态工程、坡耕地水土流失综合治理等国家水土保持重点工程，积极开展水土保持示范区建设，黄土高原水土保持生态建设步入快车道。

第四阶段，党的十八大以来，生态文明思想引领高标准系统治理。黄河上中游地区认真贯彻习近平总书记的生态文明思想，持续深化水土保持改革，不断健全完善水土保持法规制度体系。以黄土高原病险淤地坝除险加固、黄土高原沟壑区“固沟保塬”综合治理等国家水土保持重点工程为龙头，示范带动全面治理，累计完成新增水土流失治理面积6.3万平方公里，治理小流域2200多条，加固淤地坝1600多座，助力250多万人脱贫。构建绿色发展生态体系，全面加强水土流失动态监测与监测站网建设，充分发挥规划科研的示范引领作用，有力推动黄土高原水土保持事业由高速发展转向高质量发展。

水土保持生态建设取得的辉煌成就

一是水土流失明显减轻。经过多年的持续治理和大规模的自然修复、封育保护，黄土高原水土保持生态建设取得显著成效，初步治理水土流失面积22万多平方公里，建成淤地坝5.9万多座、基本农田550万公顷，一些重点治理区、重点小流域治理程度达70%以上，水土流失面积减小、程度减轻，生态环境明显改善。

二是绿色成为黄土高原的主色调。坚持山水田林路统一规划，多部门协调合作，通过大面积封育保护、造林种草、退耕还林还草等植被建设与恢复措施，黄土高原林草植被面积大幅增加，林草植被覆盖率普遍增加10%～30%，昔日沟壑纵横、缺林少绿，如今郁郁葱葱，江山如画，生态环境明显好转，山川大地的基调完成了一场从黄到绿的色彩嬗变。

三是群众获得感增强。坡耕地改梯田，使跑土、跑水、跑肥的“三跑地”变成保土、保水、保肥的“三保地”;配套建设的田间道路、渠系排水工程，提高了农业生产保收能力和机械化程度，使富余劳动力从繁重的农业生产中解放出来，从事第二、第三产业，拓宽了增收渠道。淤地坝建设，增加了高产稳产的优质耕地，有效蓄积、利用地表径流，对解决水资源匮乏地区的农民生活和农业生产用水发挥着重要作用。修建的水窖、涝池、谷坊等小型水利水保工程，对解决人畜饮水、防治沟道侵蚀也具有重要作用。水土保持科技示范园为水土保持科普教育和自然生态体验提供了户外教室和实践基地，也为人们休闲旅游观光提供了好去处，提升了人民群众的幸福指数。

四是依法防治全面推进。1988年10月1日，《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》发布，黄河上中游流域水土保持工作由此走上依法预防、依法治理、依法管护、依法监督的轨道。2011年，《中华人民共和国水土保持法》修订施行，水土保持依法防治迈入新的历史阶段。与此同时，流域各省（区）相继修订省级水土保持法实施办法或条例，完善了补偿费征收使用、初步设计管理、行政处罚自由裁量等方面的规章制度，自上而下、更加完备的水土保持法律法规制度体系基本建成。顺应国家“放管服”改革要求，全面落实监管责任，积极应用卫星遥感、无人机等信息化手段，推进生产建设项目“天地一体化”动态监管，有力地推动了“三同时”制度落实，人为水土流失得到有效遏制。

五是监测信息化迈出坚实步伐。20世纪40年代以来，天水、西峰、绥德水土保持科学试验站相继成立，积极开展水土流失规律、水土保持措施配置及拦沙减沙效益等方面的试验观测与研究，推广应用科技成果与先进技术，为水土流失综合治理及水土保持监测的发展提供了有力支撑。1998年，水利部黄土高原严重水土流失区生态农业动态监测系统技术引进项目启动实施，标志着黄河流域水土保持监测工作步入新阶段。2002年以来，依托全国水土保持监测网络和信息系统建设，基本建成覆盖主要水土流失类型区的监测网络。加强典型小流域监测站点建设，不断丰富监测手段，增加监测内容与指标，提高监测精度与水平。以科技为先导，加强水土保持措施与效益、水土保持监测关键技术等方面的应用与研究，着力提升监测对生产建设项目、水土保持重点工程信息化监管的基础支撑功效。

六是水土保持生态文明理念成为社会共识。随着水土保持国策宣传教育进党校、进学校、进社区、进农村、进工矿活动的不断深入开展，水土保持科技示范园等宣传教育平台的建立完善，水土保持生态文明理念逐渐深入人心。各级政府和有关部门保护和建设良好生态环境的紧迫感、责任感明显增强，社会力量和企业大户主动参与、投入水土流失治理的资金越来越多，生产建设项目依法履行水土保持义务的自觉性显著提高，形成了流域上下人人参与、支持水土保持的良好局面。

水土保持生态建设的实践启示

改革开放40年来，黄土高原地区蹚出了一条适合实际的水土保持生态建设与保护之路，从不同方面、不同层次进行了许多有益的探索，积累了大量经验，也为区域生态文明建设、乡村振兴战略实施奠定了基础、提供了实践启示。

一是在防治理念上，坚持“绿水青山就是金山银山”。黄土高原水土保持工作始终坚持节约优先、保护优先、自然修复为主的方针，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在推进水土流失综合治理的同时，注重引导人民群众转换生产方式、生活方式，转到绿色发展、循环发展、低碳发展的轨道上来，实现了生态环境保护与群众生活富足的双赢。40年的实践生动地阐述了经济发展与生态环境保护的关系，揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理，指明了经济发展与环境保护协同共生的新路径。有“苦瘠甲天下”之称的甘肃省定西市安定区，水土流失面积占总面积的91%，改革开放以来，坚持“水保立区”战略，坚持以小流域为单元的技术路线，把水土保持生态建设与扶贫开发、结构调整、产业发展和农民增收相结合，大力培育马铃薯特色产业和草畜沼肥循环经济模式，初步走出了一条生态恢复、生产发展、生活富裕、生态与经济良性互动的可持续发展之路，成为黄土高原地区生态环境综合治理的成功范例。

二是在防治体系上，坚持山水田林路村综合治理。40年来，小流域综合治理在理论、实践、技术、机制等方面不断创新和发展，实现了从零星的分散治理到以小流域為单元的集中连片治理，从单一措施治理到按流域统一规划、多项措施优化配置综合治理，从防护型治理到生态经济型治理，从数量扩张型到质量效益型的重大转变。在减少水土流失、改善生态环境的同时，最大限度地提高了土地资源的利用率和生产力，解决了群众的生产和生活问题，实现了水土资源的优化配置、有效保护和永续利用，极大地促进了经济、社会、生态环境协调可持续发展。顺应新时代人民群众对美好生活的需求，积极推进生态清洁小流域建设，打造小流域综合治理升级版，助力国家脱贫攻坚战略与乡村振兴战略。陕西省铜川市以美丽乡村建设为目标，以生态清洁小流域建设为抓手，按照“山顶—山坡—山脚—村庄—农田—河谷”的顺序，设置生态修复区、生态治理区和生态保护区三道防线，协同推进生态修复、小流域综合治理、河道综合整治、面源污染治理、生态农业建设、人居环境综合整治、水土流失和水环境监测，实现了生态宜居与生活富裕的有机统一。

三是在防治方略上，坚持依法依规推进。最严密的法治、最严格的制度是生态环境建设的有力保证。流域管理机构、省、市、县四级水土保持监督管理体系及协调联动机制逐步建立并完善，形成合力，进一步强化了监督管理。水土保持法实施办法或条例、补偿费征收使用、生态补偿机制、违法违规行为查处等法规制度和水土保持方案审批、监督检查、设施验收等技术标准体系逐步健全完善，为依法依规监管奠定了法治基础。建立生产建设项目水土保持监督检查体系，全面履行水土保持监管职责，严肃查处和制止各种违法违规行为，促进了生产建设单位依法履行水土流失防治主体责任，维护了水土保持法律法规的严肃性和权威性。卫星遥感、无人机等新技术的应用，信息化动态监管的推行，提升了监管效能与水平，确保了监管无遗漏、不缺位。陕西省全面推动水土保持监督管理工作向纵深发展，不断探索监管新思路、新举措，率先建立煤炭石油天然气水土保持补偿机制，累计征收补偿费80亿元，实施省级水土保持补偿费返还治理项目700多个，治理水土流失面积3300多平方公里。

四是在防治机制上，坚持联动共治。黄土高原地区水土流失综合防治在充分发挥公共财政主渠道作用的同时，创新水土保持工程建设管理和投入机制，积极引导民间资本、金融资本参与水土流失治理。按照科学引导、积极扶持、依法管理、保护权益的原则，对民间资本投入水土流失治理在资金、技术等方面予以扶持，民间资本投入逐年增加，初步形成了治理主体多元化、投入来源多样化的格局。甘肃省天水市在藉河示范区一、二期项目建设中，充分发挥“搭台与集成”作用，整合项目资金，创建多渠道、多层次、多元化的投资机制，形成了“水保搭台、政府导演、各部门协作、全社会参与、同唱一台戏”的良好局面。

新时代，黄土高原水土保持砥砺前行

从目前看来，黄河上中游流域水土保持虽然取得了显著成效，但水土流失严重依然是制约区域经济社会可持续发展的重要因素，水土保持工作依然任重道远。

黄河上中游水土保持工作，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，以建设美丽黄土高原为总目标，践行绿水青山就是金山银山理念，统筹山水林田湖草系统治理，全面推进水土流失综合防治体系和防治能力现代化，为流域人民美好生活提供更多优质生态产品，创造更加适宜的生产生活条件，为实施乡村振兴战略、加快流域生态文明建设、推动流域经济社会持续健康发展提供重要支撑。

历史成就辉煌，时代呼唤担当。黄河上中游地区将站在新的起点上，把握时代脉搏，顺应发展潮流，努力发挥自身优势，继续发扬水保人的优良传统，不忘责任使命，勇于担当作为，持续发力、久久为功，让黄土高原绿起来、美起来、富起来！