李琳

[摘 要]十九大报告指出，随着我国社会主要矛盾的转变，居民日益增长的财富积累和理财需求与老龄化社会急速到来引发的养老金缺口之间的矛盾越发突出，“三支柱”养老保障体系构建成为健康中国战略中养老保险制度改革的必然趋势。

[关键词]健康中国战略；养老保障体系；“三支柱”；构建现状

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.04.098

1 “三支柱”养老保障体系内涵

1994年世界银行最先在其报告《防止老龄危机：保护老年人即促进经济增长》中提出“三支柱”养老保障体系这一概念，被认为是解决养老问题的非常完整的制度设计，“三支柱”各司其职，形成互为补充、三位一体的多层次养老保障体系。

第一支柱，一项公共管理的强制性制度，由政府主导，旨在为老年人提供最基本的生活保障，有限度地缓解老年人口贫困问题。第一支柱体现社会公平，利用财富的再分配，确保有限资源的合理配置，通常有保基本、广覆盖两大特征。我国养老保障体系的第一支柱是社会基本养老保险，分为城镇居民养老保险（城居保）和新型农村养老保险（新农保），是一种统账结合制度，以现收现付为实现方式。

第二支柱，私人经营的强制性储蓄制度，是由国家宏观指导，企业主导，是社会基本养老保险的重要补充形式，旨在提高职工退休后的生活水平。第二支柱本质是以延期支付方式实行的一部分职工薪酬，不具有社会财富再分配功能，养老金额与个人劳动报酬挂钩，个人积极性得到极大提高。我国养老保障体系第二支柱是事业单位为员工建立的职业年金和企业为员工建立的企业年金，为企业自愿实行。

第三支柱，自愿储蓄制度，是收入较高的个人及家庭自愿购买的储蓄型商业养老保险产品，是“三支柱”养老保障体系的重要组成部分，旨在为个人提供额外的养老金保障，享受宽裕的晚年生活。

2 “三支柱”构建现状

2.1 覆盖范围

截至2016年底，我国养老保障体系第一支柱基本养老保险参与人数达到88777万人，覆盖全国总人口的64.22%，完成“广覆盖”职能定位，与2015年相比覆盖率提高3%，说明第一支柱发展处在相对稳定状态。第二支柱的职业年金具有强制性，参与人数为3000万人，覆盖全国2.17%的人口。而企业年金属于自愿选择，截至2016年底，企业年金参与人数为2325万人，占全国总人口比例仅为1.68%，仅占第一支柱参保人数的2.6%，覆盖范围非常窄，而且与2015年相比，覆盖率降低0.003%，第二支柱的发展遭遇瓶颈。第三支柱商业性养老保险的参保人数则基本可以忽略不计。数据来源于《2016 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》和《中国养老金融发展报告（2017）》统计整理得出。

2.2 累计结余

2016年全国第一支柱基金收入37991亿元，支出34004亿元，当年结余3987亿元，累积结余43965亿元。2015年，企业年金缴费金额1343.17亿元，到2016年底企业年金累计结余11075亿元，而职业年金按照制度设计推算本该有1500亿元，2016年底實际到账1000亿元，而第三支柱商业保险目前的规模在2000亿元左右。数据整理自《中国养老金发展报告》。

2.3 养老金替代率

根据国际标准，养老金的最低替代率在55%左右。我国养老保障体系第一支柱基本养老保险制度在建立之初，设计的养老金替代率是70%，然而随着社会老龄化程度的加剧，替代率呈现逐年走低的趋势。2014年底，养老金替代率已经降至45%，到达国际预警线以下。

3 “三支柱”发展困境

我国“三支柱”多层次养老保障体系发展极不平衡。第一支柱基本养老保险承担了我国绝大部分的养老保障责任，其高缴费率挤压了二、三支柱的发展空间，而二、三支柱发展受限又反过来使我国政府不得不大力促进第一支柱的发展，以保障退休人口的基本生活水平。即使是发展很好的第一支柱，也存在让人担忧的隐形债务和“空账”问题。根据《中国社会保险发展年度报告 2015》，我国基本养老保险个人账户空账规模高达4万亿元，并且参保人数增速与退保人数增速差距明显，照此趋势发展，养老基金的支付压力巨大。

目前我国政策对养老保障体系的支持已经在向第二支柱倾斜，但是对第三支柱的相关优惠还没有落实下来，使得商业保险不能成为对第一、第二支柱的有效补充。对第二支柱的支持首先表现在事业单位职业年金的强制性上，相继出台《事业单位职业年金试行办法》《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等规定，但是具体执行层面，比如职业年金是否享有财政补助等方面的设计还没有细化。国家政策对企业年金的支持主要体现在税收优惠政策，对单位和个人不超过规定标准的企业年金或职业年金缴费，准予在个人所得税前扣除。

市场层面，我国居民的风险意识和养老意识还有待提高。在家庭规模日益小型化，平均每个家庭不到三人的情况下，传统家庭功能弱化，人们越来越依赖社会养老，尤其是独生子女这一代的养老负担加重，更需要人们对未来养老有一个长期规划。只有提高居民的风险意识，我国养老保障体系第二、第三支柱尤其是第三支柱才能把潜在的巨大的市场空间转化为实质。

产品层面，商业保险创新不足，产品同质化严重，保险公司的竞争手段停留在价格战水平，不仅影响保险的营利水平，长远来看，也不利于行业的健康发展。而企业年金往往因为委托人对投资管理团队的把控性过强，受托人往往只能使用固化的投资模式，无法在产品层面为委托人谋取更高额的投资收益，企业年金和商业保险基金的使用效率受到制约。

4 政策建议

4.1 不断完善养老保障法律体系

我国2010年10月28日颁布《社会保险法》，是我国第一部构建养老保障体系的综合性法律，囊括社会保障工作的方方面面，但是在后续实际工作中还需要不断细化完善，并且出台配套性的法律法规。目前最紧迫的依然是税收优惠政策的实施，有效的税收优惠政策能够促进二、三支柱的发展，吸引企业和个人进入商业保险市场。2014年1月1日，我国开始对职业年金和企业年金实行个税递延型养老保险政策，但是税收优惠额上限的设定使得第二支柱的发展在经过连续两年增长后陷入瓶颈。第三支柱个人商业养老保险的税收优惠政策和财政补贴政策则一直是一片空白，个人商业养老保险市场就像一颗幼苗，急需国家政策来保障发展。

4.2 创造良好的投资环境

创造良好的投资环境，可以保障养老保险基金的高效利用，实现养老保险基金的保值增值。首先政府应该完善资本市场相关法律法规，提供规范、稳定、有效的市场制度，监管部门发挥监管作用，保障养老保险基金入市的安全性。通过养老保险基金入市，使得商业银行、保险公司、信托公司等金融机构参与管理养老保险基金，凭借专业化投资团队的管理，削减通货膨胀带来的养老保险基金支付压力。

4.3 金融机构自身实力需要提高

政府政策支持为金融机构参与养老保险三支柱建设提供的是政治基础，但要真正吸引企业和个人参与商业养老保险，还需要保险公司提高自身实力，增强产品竞争力，让人们看到保险公司在提供养老产品上的专业水平，同时保险公司还可以与信托公司等金融机构合作，凭借信托公司专业的投资管理优势，将长期性的养老保险基金管理委托给信托公司，做到优势互补，保证养老水平的提升。

参考文献：

[1]董克用，孙博.从多层次到多支柱：养老保障体系改革再思考[J].公共管理学报，2011，8（1）：1-9.

[2]郑秉文.第三支柱商业养老保险顶层设计：税收的作用及其深远意义[J].中国人民大学学报，2016，30（1）：1-11.

[3]郑秉文.中国养老金发展报告[M].北京：经济管理出版社，2016.endprint