王曙光

（北京大学经济学院，北京100871）

我国当前的农业经济体系是以小农经济为主体的农业经济体系。大部分的土地要素被分散到数亿小农户手中，进行分散化的、碎片化的、附加值很低的、生产效率极低的农业生产。这种以小农经济为主体的生产方式，在改革开放初期曾经爆发出极强的生命力，使我国农业生产出现历史性的转折。但是不能忘记的是，在我国改革开放后农业生产大规模增长的背后，还有大量的被我们所忽视的因素，这些因素主要是我国在人民公社时期大规模农业基础设施建设、大规模农村人力资本积累和提升（主要是通过快速发展的农村医疗和农村教育）以及农村公共产品的大规模供给，这些因素都在改革开放后产生了极大的效应。随着时间的推移，随着农业市场竞争全球化的加剧，随着我国农业生产的整个产业链逐步由封闭走向开放，我国传统小农经济的农业形态遭遇到极大的挑战，在国际市场竞争和国内农业发展中的劣势逐渐显露出来。农产品质量问题所导致的食品安全问题已经遍及几乎所有农产品，农业生态问题（尤其是土壤的大规模污染）日渐严重，农业科技推广在小农经济形态下显得步履维艰，这些问题，都极大地困扰和约束着中国农业的发展，当然从长期也深刻地影响了中国的农业安全和粮食安全。

我国目前的农业经济体系包含着几个不同层次的主体。第一是农户家庭经济，这是一类在家庭联产承包责任制推行之后的40年间基本固化了的最主要的农业经济主体。小农经济在我国有着悠久的传统，是我国历史悠久的农业文明的主要承载者，也是我国几乎所有传统文化理念和符号的主要来源。它在历史上有很顽强的生命力，这是不可否认的。同样不可否认的是，我国在现阶段，以及在很长的未来一个时期，都不可能“消灭小农”，不可能让小农经济（农户家庭经济）在一个短时期内消失。相反，我们还要从制度层面，从法律层面，尽量保障这种农户家庭经济的相对稳定性，不要急于改变，不要盲目地改变这种已经存在了数千年的根深蒂固的小农经济形态，以保障中国农民和农村的相对稳定性，这对整个国家的稳定都是非常重要的。十九大在农村土地制度和农民土地承包权方面的制度设计，都是基于稳定化的考虑。这无疑是正确的。但是同时，我们也要认识到，农户家庭经济这样一种农业经济形态，不太可能构成“新时代中国特色社会主义农业经济体系”的主体（不是在数量意义上的主体，而是在承担国家农业安全和农业现代化历史使命意义上的主体），这也是毋庸置疑的。而且，随着农业生产方式的变化，农户家庭经济形态也存在着一个向其他更具规模经济的农业经济形态转型的动态过程，存在着发生内在变革的可能性，而且我们在制度设计和法律上还要为这种变革和转型提供促进的力量，激励这种变革与转型，这也是毋庸置疑的一个大趋势。所以我们在解读十九大关于农业和土地的制度设计的时候，不仅要体会到其中“稳定化”的诉求，还要体悟其中的“变革和转型”的诉求。这两个诉求，缺一不可。既要尊重历史和现实，又要有前瞻性的眼光。

第二个层次的主体是农民合作经济，这是一种由农民自发自愿而构建的互助合作组织。我国农民专业合作社的立法已经十周年，在这十年中，农民合作社突飞猛进，其数量有了极大的增长，2018年达到200多万家。可以说，十年来，农民专业合作经济的发展为我国农业转型和农民收入增长做出了很大的贡献，这个历史性的成就不能否定。但是，从另一方面来看，我们也不能过高估计农民合作社的重要性以及对我国农业生产的作用。其道理在什么地方呢？从产权结构来看，农民合作经济是农户家庭经济的某一部分要素按照合作社法的要求向合作社的投入，合作社尽管在农业生产的局部环节实现了农民的组织化以及要素利用效率的提升，但是从根本上来说，农民合作经济在现阶段仍然是一个处于比较低级形态的农业经济体系，大部分农民合作经济的合作效率不高、组织化程度不高、市场竞争力不强，其对农业生产集约化和现代化的影响仍然是有限的。更不用说，这200万家合作社背后，基本上仍然是分散的农户个体，农业生产家庭经营的基本架构尚未发生根本性的变化，仅在个别生产与经营环节进行了程度较低的合作与整合（当然也有极个别的较为大型的农业合作社实现了现代农业意义上的规模化经营，但数量极为稀少）。而且，绝大多数合作社局限在一个行政村或者自然村的村庄范围内（目前我国200万家合作社分布在近60万个行政村中，平均每个村庄近3～4个合作社），其经营规模、应用农业科技的水平、实现现代农业生产的能力等必然受到极大的限制。因此，农民合作经济从总体上也很难成为“新时代中国特色社会主义农业经济体系”的主体，难以从整体上承担我国农业安全（粮食安全）和农业现代化的历史使命。

第三个层次的农业经济主体是农村集体经济。农村集体经济体系在人民公社时期对中国的农业产业化、农田水利基础设施建设的大规模开展、农村公共品的大规模普惠式供给，发挥了巨大的历史作用。改革开放之后，随着家庭联产承包责任制的普遍推行，农村集体经济的土地、机械、不动产等生产要素被分配掉，失去了以一个集体组织形式进行集体性生产经营活动的基础，因此导致农村集体经济在大面积的国土上几乎消失殆尽。一些极为个别的村庄当时没有将集体资产分配到户，而是保留了集体经济的组织形式和资产归属形式，这些村庄在中国大地上为数极少，但这些村庄在近四十年的发展中大多都获得了比彻底分配集体土地和资产的村庄更快更好的发展，有些保留集体经济较多的村庄甚至成为比较发达的经济体，在市场中占据有利的竞争地位。由于集体经济的要素在大面积的国土上已经彻底分配给农户家庭经营，因此农村集体经济在目前中国土地上已经为数极少，而农村集体经济的式微，正是我国农业生产遭受巨大困难和挑战、乡村治理面临巨大真空并导致农村社会治理问题丛生以及农业基础设施建设大面积停滞甚至大部分农田水利设施大面积荒废的主要原因之一。即使在建立了若干合作社的村庄，由于合作社的合作层次较低、整合生产要素的能力不足，因此，对以上问题的解决几乎是杯水车薪，无能为力。近年来党中央高度重视农村集体经济发展，出台了很多措施促进农村集体经济发展，把农村集体经济发展置于坚持完善我国基本经济制度和巩固党的执政基础的高度来认识，取得了一定的成效。但是，由于绝大多数村庄所拥有的集体经济要素（土地和其他资产）极为有限，由于绝大多数农业要素是由家庭（小农户）所拥有，因此农村集体经济的发展面临着巨大的制度瓶颈。我们2017年在浙江和福建的十五个县所做的调查表明，绝大多数的农村集体几乎没有任何土地和其他有形资产，集体经济成为无源之水无本之木，农村集体经济成为空壳，发展集体经济举步维艰。即使在有一定集体资产的村庄，集体经济的经营也被限制在一个村庄范围内，这种生产经营模式与现代大农业的组织形式和生产方式差距甚大。因此，从总体上来说，当前的农村集体经济也不可能成为“新时代中国特色社会主义农业经济体系”的主体，难以从整体上承担我国农业安全（粮食安全）和农业现代化的历史使命。

第四个层次的农业经济主体就是中国的农垦体系。对于这一庞大的体系，无论是学术界、政策部门还是社会公众，都没有给予应有的重视。但是，从中国当前的国情出发，从中国所面临的国际农业市场竞争环境出发，从中国未来的国家安全和粮食安全的前景出发，中国农垦体系必将成为中国农业现代化和承担保障中国农业安全的主力军，这是毫无疑义的。通过对于前三个层次的农业经济主体的深入剖析，可以断定，在今天的中国，要想从战略意义上解决中国农业现代化、农业产业化和保障国家粮食安全，必须重视农垦体系的发展，也只有依赖农垦体系的发展，这是毋庸置疑的事实。认识不到这个事实，我们的农业政策就要出问题，我们的乡村振兴战略和农业安全战略就会打折扣。

从我国农业现代化和农业安全战略的顶层设计来看，要遵循综合推进与突出重点兼顾这样一个基本原则。所谓综合推进，就是要在我国农业现代化和农业安全战略的实施过程中，要运用综合性的激励和扶持手段，通过法律制度创新、财政制度创新、政府扶持模式创新、土地制度创新等，支持小农经济向规模化经营和现代化经营转型，支持农村合作经济组织通过全要素合作与全过程合作来提升其农业现代化经营水平和农业社会化服务水平，支持农村集体经济通过集体产权改革和土地制度改革做强做大规范发展，也就是要在本文所述的前三个农业经济主体的转型升级上进行综合扶持；所谓突出重点，就是要将农垦这一中国农业现代化和农业安全战略的“国家队”作为未来战略重点来抓，使农垦这一拥有一亿亩耕地的大规模国有农业企业集团真正发挥农业现代化和农业安全的主力军作用，真正成为党和国家实施农业安全战略的可靠抓手。综合扶持和重点推进，两者不可偏废。