周文泓

(四川大学公共管理学院，四川 成都 610064)

·业务研究·

基于平台视角的政务社交媒体信息管理的问题与对策研究

周文泓

(四川大学公共管理学院，四川 成都 610064)

[目的/意义]政务社交媒体是国家与社会重要的战略资源，它的有效归档管理，有助于推进开放政府建设。[方法/过程]本文以案例研究与文本分析的方法审查以微博、微信、今日头条为代表的社交媒体服务提供商的信息管理与条款。[结果/结论]通过研究，发现平台政策只提供有限的信息管理支持，对政务用户关注有限且专业性不足，造成政务社交媒体信息容易形成失存、失真、失控的风险。基于上述分析，本文提出平台可从如下方面构建对政务社交媒体信息的支持能力：关注与凸显政务类信息的特殊性、从用户视角完善平台政策、融合信息管理专业性要求。

电子政务；社交媒体；信息管理；平台视角

随着社交媒体广泛用于电子政务的建设中，政府机构在社交媒体平台上形成了大量信息。以我国为例，全国政务微信公众账号数量达3万余个，推送微信文章超1 200余万次，政务微博16余万，原创与评论信息破亿[1]，今日头条的账户近4万个，推送弹窗信息16 000篇。这些信息由谁管理与如何管理都给实践与研究领域带来诸多的议题。美国联邦机构、英国国家图书馆与档案馆、澳大利亚国家图书馆与档案馆、加拿大图书档案馆等都制定了相关的政策并开展了社交媒体信息保管项目，呼吁从司法、管理、技术与人文等方面识别目前的挑战与构建适用的策略。例如，美国正在进行的“总统奥巴马社交媒体归档”项目就在探索政务社交媒体信息保管的有效模式。

当前的研究有一定成果，已从初期的必要性论证、管理挑战的识别到现今有一定案例基础的模式与策略构建。例如，学者提出从核心要素依据与保障、平台与主体、条件与范围以及归档方式与组织形式出发，将社交媒体文件归档打造为多层次协调建构的信息资源建设项目[2]；英国在开展2012年伦敦奥运会的社交媒体归档后提出社会参与可能是解决问题的途径并以此提出相应设想[3]；我国在政务微博的归档研究中也提出政府部门、档案馆和第三方平台相互协作的模式[4]。这些研究都在倡导平台作为信息的形成平台应当提供足够的管理支持，然而当前的研究既未明晰平台对个人信息管理的支持现状，也未提出相应的管理路径和具体方案。例如，平台目前具备的功能如何，存在的问题以及更为理想的功能或角色如何设置与实现，都需要进一步的探讨。实践方面，社交媒体如Facebook、微信等开发并提供了一定的信息归档下载模块，在用户协议中也制订了信息管理的相关条款。不同平台在不同国家与地区提供的功能与相关政策不尽一致，但总体上都表现为平台对政务社交媒体信息管理保障的不足。

因而，本文将从平台视角探讨政务社交媒体信息管理的现状、问题与对策。本文将立足于中国实际，选取当前中国政务应用最广的社交媒体平台新浪微博(以下称微博)、微信以及今日头条，以案例研究与文本分析的方法审查所提供的信息管理条款，分析当前平台对政务社交媒体信息管理的支持情况，从平台的视角探索问题与对策。

1 平台政策的信息管理内容概览

为了厘清当前平台对政务社交媒体信息管理的支持情况，本文将对三大平台的服务协议与政策进行调查分析，文本为《微博服务使用协议》[5]、《腾讯微信软件许可及服务协议》[6]、《腾讯服务协议》[7]、《腾讯隐私政策》[8]、《今日头条用户协议》[9]中体现关于信息管理的内容，主要如下：

1.1 纳入管理范畴的信息类别

依据平台政策的界定，政务社交媒体信息主要归为3个类别：1)信息内容，即政务机构与个人用户发布在社交媒体平台上的信息。在微博称为微博内容，“用户在微博上发布的信息，包括但不限于文字、图片、视频、音频等”。微信的称为信息内容，即“用户使用本软件及服务过程中所制作、复制、发布、传播的任何内容，包括但不限于微信帐号头像、名字、用户说明等注册信息，或文字、语音、图片等发送、回复、朋友圈图文和相关链接页面，以及其他使用微信帐号或本软件及服务所产生的内容”。2)用户个人信息，即能够用于识别个人身份的隐私信息。政务社交媒体有大量的个人公务人员账户，因而个人信息也是重要组成。例如，在今日头条平台是指即能够独立或与其他信息结合后识别用户身份的信息。3)用户行为信息，即政务机构与人员使用社交媒体时的信息行为记录。例如，微信在《腾讯隐私政策》中说明了用户使用微信时将被收集的信息：日志信息、在使用微信时搜索或浏览的信息、曾使用的移动应用(APP)和其他软件的信息、通过微信的通讯信息、通过微信分享的内容所包含的信息(元数据)，例如拍摄或上传的共享照片或录像的日期、时间或地点等。

1.2 信息内容的控制

用户可在社交媒体平台上对其所发布的信息进行一定的控制，例如可见的对象和范围，但第三方平台也有相应的控制权。《微博服务使用协议》条款1.2与1.3提出，用户提交、发布或显示的信息将对其他微博服务用户及第三方服务及网站可见，同时用户可通过设置功能自行控制、把握可查阅其信息的帐号类型。同时，不论微博内容是否构成著作权法意义上的可保护客体，用户同意不可撤销地授权微博平台作为微博内容的独家发布平台，用户所发表的微博内容仅在微博平台上予以独家展示。依据《腾讯隐私政策》，微信的用户享有的权利为“在一些情况下，您可通过我们某些服务的隐私设定来控制有权浏览您共享信息的用户范围。如要求从我们的服务中删除您的相关信息，请通过该等特别服务条款提供的方式操作”。

1.3 信息内容的收集

信息内容的收集涉及两大类：一类是用户对其所形成的内容的收集，微博与微信都提醒用户如有需要则自行收集所形成的内容。《微博服务使用协议》条款4.5提出：“对于用户在微博中发表或存储的微博内容，用户应当自行不定期进行备份”。《腾讯微信软件许可及服务协议》的条款7.2有类似规定，“用户可根据自己的需要自行备份本软件及服务中的相关数据”；第二类是其他组织、机构或个人对微博平台上内容的收集(非自身形成的)，这在微博上有明确规定，依据条款1.3和1.4，“未经微博平台事先书面许可，用户不得自行或授权任何第三方以任何形式直接或间接使用微博内容，包括但不限于自行或授权任何第三方发表、复制、转载、更改、引用、链接、下载、同步或以其他方式使用部分或全部微博内容等。用户在使用微博服务过程中应当严格遵守微博平台发布的Robots协议，未经微博公司事先书面同意，任何用户不得以任何方式自行或委托任何第三方以违反上述规定的方式访问微博平台或收集任何微博内容”。今日头条则主要在条款11中说明了信息可能收集的范围与方式，如日志信息、地理位置信息等。

1.4 信息的存储

3个平台对信息的保存较为不同，微博简要提醒用户自行备份的必要性，对象主要是用户发表或存储的微博内容，《微博服务使用协议》条款4.5指出：“对于用户在微博中发表或存储的微博内容，用户应当自行不定期进行备份。用户在使用微博服务期间及终止使用微博服务后，微博平台均无义务向用户返还或提供任何数据或微博内容”。微信在保存对象上更加宽泛，包括用户在微信及其服务中的数据。微信的《腾讯微信软件许可及服务协议》条款7.2.4与7.2.5的内容包含三点：第一，微信的权责。条款中说明“腾讯将会尽其商业上的合理努力保障你在本软件及服务中的数据存储安全”、“腾讯将按照行业标准合理审慎地采取必要技术措施保护你的终端设备信息和数据安全”、“根据实际情况自行决定单个用户在本软件及服务中数据的最长储存期限，并在服务器上为其分配数据最大存储空间等”；第二，微信不能完全保证数据安全，“腾讯不对你在本软件及服务中相关数据的删除或储存失败负责”、“如果你停止使用本软件及服务或服务被终止或取消，腾讯可以从服务器上永久地删除你的数据。服务停止、终止或取消后，腾讯没有义务向你返还任何数据”；第三，用户自行承担部分风险与保存责任。依据条款，用户“可根据自己的需要自行备份本软件及服务中的相关数据”。《今日头条》在条款6.1.1提到出于为用户提供更优质服务之目的，字节跳动公司在获得用户明确同意，并向用户如实披露数据用途、使用范围等相关信息的情形下存储用户数据，但没有更具体的说明。

1.5 信息的利用

三大平台关于信息利用主要是说明平台对用户所形成各类信息的权利，例如用户优化平台服务、广告、与第三方平台的共享与开发等。《微博服务使用协议》在条款1.7和4.9提出：为提高用户的微博服务使用感受和满意度，用户同意无偿授权微博平台以任何形式(商业或非商业)将基于用户的操作行为对用户数据进行调查研究和分析，从而进一步优化微博服务。用户知悉、理解并同意授权微博平台及其关联公司可在全球范围内、完全免费、独家、可转授权地使用用户通过微博发布的内容，前述内容包括但不限于文字、图片、视频等，用户对微博平台及其关联公司的前述授权并不改变用户发布内容的所有权及知识产权归属，也并不影响用户行使其对发布内容的合法权利；微信在《腾讯微信软件许可及服务协议》的条款7.2.2还提出：关注用户的消息评论内容、向相关公众帐号上传的图片、视频都可以被具备相应功能权限的微信公众帐号发布在公众帐号内，供第三方查阅；今日头条在知识产权上给予用户更大的权利，条款10.2提出在使用“今日头条”软件及相关服务时发表上传的文字、图片、视频、音频、软件以及表演等用户原创的信息或已获合法授权，由用户通过“头条问答”上传、发布的任何内容的知识产权归属用户或原始著作权人所有。同时也说明用户授权字节跳动公司使用并授权字节跳动公司有权以自己的名义或委托专业第三方对侵犯以上内容的行为进行维权，字节跳动公司在本服务中提供的内容(包括但不限于网页、文字、图片、音频、视频、图表等)的知识产权属于字节跳动公司所有。

1.6 信息的删除

关于信息的删除，协议中主要说明的是平台对用户信息内容的删除，这是指用户的信息内容存在违反法律法规或其他规定的情况下。《微博服务使用协议》在条款4.6提及“为维护微博平台的稳定运营，确保用户体验质量，未经微博平台事先书面许可，任何人不得擅自在微博平台上实施自动化行为或发布垃圾信息”。微信依据《腾讯服务协议》的条款14.4说明：“腾讯收到权利人通知，主张您发送或传播的内容侵犯其相关权利的，您同意腾讯有权进行独立判断并采取删除、屏蔽或断开链接等措施”。今日头条则在条款7.1中简要提及它可根据情况删除用户跟帖。

1.7 信息保护

信息保护是指防止信息的丢失、不当阅览、泄露与利用。微信在这方面的条款较为明确，在《腾讯隐私政策》中提出“使用各种安全技术和程序，以防信息的丢失、不当使用、未经授权阅览或披露。例如，在某些服务中，我们将利用加密技术(例如SSL)来保护您提供的个人信息”。但微信同样在《腾讯微信软件许可及服务协议》中说明了无法保证绝对的安全，用户需要承担部分的内容，提醒用户在使用相关服务过程中存在风险，因而提及：“由于技术的限制以及可能存在的各种恶意手段，在互联网行业，即便竭尽所能加强安全措施，也不可能始终保证信息百分之百的安全，如“由于不可抗拒因素可能引起的个人信息丢失、泄漏等风险”、“用户发布的内容被他人转发、分享，因此等传播可能带来的风险和责任，由于无线网络信号不稳定、无线网络带宽小等原因，所引起的腾讯微信登录失败、资料同步不完整、页面打开速度慢等风险”。此外，依据《腾讯隐私政策》，微信的社交媒体服务，是专为用户共享信息而设计，只要用户不删除共享信息，有关信息会一直留存在公共领域；即使删除共享信息，有关信息仍可能由其他用户或不受我们控制的非关联第三方独立地缓存、复制或储存，或由其他用户或该等第三方在公共领域保存。因此微信提醒用户谨慎考虑通过微信的服务上传、发布和交流的信息内容。类似的，《今日头条用户协议》也在条款11.4中提及非常重视信息安全，使用各种安全技术和程序，通过这些严格措施努力防止信息被不当使用或被未经授权的访问、使用或泄漏，但也在条款12中进行了免责说明。

1.8 关于服务中断或终止的说明

关于服务中断或终止后信息的保存、处置和利用没有得到明确说明，但是从相关的条款中可以推测在服务中断或终止后，在法律范围内尤其是不可抗力的因素之下平台不对信息出现的问题负责，服务终止后信息管理方面的服务也同样终止。平台对用户有一定的提醒义务，而用户需自身提出对策。如，《微博服务使用协议》在条款3中说明“用户理解，微博平台需要定期或不定期地对提供微博服务的平台(如互联网网站、应用程序等)或相关的设备进行检修或者维护，如因此类情况而造成服务在合理时间内的中断，微博平台无需为此承担任何责任，但微博平台应尽可能事先进行通知”。再如，今日头条在条款8中提到用户应当理解并同意，“可能导致的服务中断、数据丢失以及其他的损失和风险。且为了服务整体运营的需要，有权在公告通知后修改、中断、中止或终止“今日头条”软件及相关服务，而无须向用户负责或承担任何赔偿责任”。

2 平台的政务社交媒体信息管理问题分析

从现有条款来看，以微博、微信、今日头条为代表的社交媒体平台当前的平台政策对信息管理均有提及，从制度层面对政务社交媒体信息管理提供了一定支持，但存在3个方面的问题：

2.1 忽视政务社交媒体信息的特殊性

平台政策覆盖所有类型的用户，未能立足政务类信息的特殊性提供相应的管理政策。政务社交媒体信息作为政务信息资源的组成需要依据信息、文件、档案等方面的法律法规政策进行规范化管理，然而，目前各大平台的政策尽管一定程度上考虑到了合规性的要求，但对信息管理类的法律法规没有足够的理解与应用。例如，平台政策遵循的法律法规主要是《互联网新闻信息服务管理规定》、《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》。

这在平台政策中就体现出对政务社交媒体信息管理的关注并不充分，主要表现为：第一，没有考虑到政务类信息在当前的法律与行政背景下需要区别管理的特殊性与必要性，缺乏有针对性的政策；第二，未将政务信息管理作为对平台服务的要求之中，则无法从用户层面推进平台对平台政策与功能的优化以补足信息管理的缺漏，这使得信息在传播以及之后的保管中都面临遗失的风险。在《今日头条用户协议》中，主要关注的是个人信息的管理，信息内容的管理则未有提及，入驻的4万个政府机构所发布的信息如何管理在今日头条平台更显严峻；第三，政务社交媒体信息作为政务资产的所有权与管理权没有在政策中得到明确说明，这些存于公共空间的信息的归属、管理与利用可能引起用户的冲突和权属混乱。

2.2 偏重平台对信息的权利

用户协议就信息管理方面主要是提及平台对政务社交媒体信息的管理权与使用权，而用户能够对信息有怎样的权利与行为在协议中说明甚少，更多的是义务，如要遵守相关规定发布内容，这容易导致政务机构与公务人员失去对所形成信息的有效控制。主要表现为：第一，用户对信息如何被管理的认识与理解有限，信息的存储主要由平台来主导，如存储的期限、存储的技术方案、存储的位置等并不由政务机构与公务人员用户知晓和掌握，用户对信息的所有权在“实体”控制没有得到实现；第二，用户失去对信息利用权限的控制，由于用户在利用社交媒体服务的过程中将部分信息的使用权与管理权让渡，网络服务商对信息利用的目标、方式、范围、以及利用权限的共享有着很大的决定权，这会进一步导致无法知晓信息的流向与使用的具体情况。例如，微博在协议中明确用户对信息的所有权，但更多的是要求用户将信息授权使用，如微博在维护用户信息内容的行为中所获赔偿归于平台。第三，用户失去对信息的有效管理，平台帮助管理信息主要是基于现行利用尤其是法律遵从前提下商业化开发的立场，管理的目标、方法、方式与具体方案以及功能设置由平台决定，也意味着哪些信息得到留存与留存多久、哪些信息被删除以及为何删除很大程度是由平台控制，个人的权利极为有限。例如，用户合法合规的微博内容得到删除而无法恢复成为微博用户反馈的重要问题之一。

2.3 信息管理专业性不足

一方面，目前的平台政策尚未有专指与完整的信息管理方面的模块，造成多个管理环节规范的缺漏。三大平台的用户协议只从用户行为、权利与义务方面更加关注信息存储、保护与利用环节，而政务信息在管理流程上有着形成、收集、传输、捕获、归档、维护、移交、保存、开发、利用等一系列环节，每一环节依据规范都有具体的管理要求用以保障信息的可信、完整与有效，平台政策对其他环节的忽视将造成政务社交媒体在应用过程中按照要求管理信息时难以得到平台充分的支持，这将损害信息的有效性。

另一方面，由于平台未充分参考信息管理相关的法律法规政策以及理论成果，因而政策中提及的信息管理主要从技术出发考虑数据安全的需求，未从信息管理的原则、方法、流程等方面设置管理方案。例如，在提及用户备份所需的数据时，协议未说明用户能够备份哪些信息，能够备份的信息具备哪些要素或元数据，这些信息的完整性与真实性怎么保障等。此外，当前的协议关于信息管理从技术与司法层面予以较为宏观与简略的说明，但是对管理所依据的规定、标准或具体的方法说明甚少。例如，在提及数据存储时，微信在协议中说明按照相关行业标准，但未言明具体是什么标准。

3 平台政务社交媒体信息管理政策的完善策略

由于平台的平台政策只能为政务社交媒体信息管理提供有限的支持，因而政务社交媒体信息在形成、发布、传播、捕获、整合、开发以及长期保存的过程中将面临诸多风险，如信息遗失、失真，政务社交媒体信息的数字连续性难以实现，既不能保证应当得以利用的信息在任何时间与地点都可以得到应用，也不能防止应当处置的信息的不当保存与利用。作为信息的形成、传播与部分的管理平台，平台尚有优化升级之处以更加满足法律、政策与社会需求，从而保障个人与社会资产安全可用。从现有分析所得的问题来看，笔者建议可从以下3个方面完善平台政策：

3.1 关注与凸显政务类信息的特殊性

政务社交媒体信息是政务信息在“互联网+”背景下的重要组成，平台有必要依据法律法规政策要求制定专指性的规范，这既是为有效管理政务社交媒体信息提供支持，也是为了优化平台的功能与配置且完善平台的合规性。为了立足政务社交媒体信息制定有效可行的规范，当前的平台政策需要一定程度上区分政务类信息与其他类信息在管理上的区别，这可从两个方面进行完善：

第一，充分识别与理解信息管理类的合规性需求。这主要是指参考现行的法律、法规、政策与规范，如《中华人民共和国网络安全法》、《档案法》、《政府信息公开条例》、各地的《政务信息资源管理办法》以及随后要出台的《社交媒体归档办法》等，认识与理解政务社交媒体信息规范管理的必要性，并明确合规的框架内信息管理的目标、原则、要求与具体内容，明确各相关利益者的信息管理基本要求为哪些，并将这些认识纳入到平台政策之中。

第二，以合同补足平台政策的宽泛性。为了更加深入支持政务社交媒体信息的有效管理，可借鉴美国联邦机构的做法，在使用社交媒体之前与平台签订相关合同，明确在信息管理方面如所有权、捕获、迁移等双方各自的权利与义务[10]。

3.2 从用户视角完善平台政策

为了解决平台政策中权利失衡的问题，平台需要一定程度上从用户立场出发完善政策内容：第一，平衡用户与平台权益，在保障平台的商业化发展与效益的前提下，要根据想法法规充分认可用户对信息的所有权与管理权，尤其是政务社交媒体信息的政务资产属性应当在政策中予以凸显，平台政策应当从个人信息的局限中扩展到对所有信息内容的管理，以此才能更好关注到政务社交媒体信息；第二，用户需求的识别。政务社交媒体信息管理的中心主体是信息的所有者，即政务机构与公务人员用户。平台应当以反馈收集、主动调查等方式获取用户对信息管理的认识、意见与要求，更多的从用户的体验和权益方面分析信息管理的具体要求，从而用于平台政策与功能的优化中；第三，尽量在政策中提升条款的透明性，充分说明用户在每一环节每一方面的权利与义务，便于用户更好地理解信息管理方面各自的权益、职责以及现有管理方案。

3.3 融合信息管理专业性要求

除了从合规性方面提升信息管理专业度，还需进一步借鉴信息管理领域的理论与实践成果，实现政务社交媒体信息的专业化管理[11]。

一方面，要求网络平台服务商从技术视角转向管理视角，将信息管理从数据安全存储转变为信息是基于利益相关者需求的全流程管理，这要求平台能够从管理主体、管理对象与管理方式三位一体的角度去理解与部署政务社交媒体信息管理框架，从管理主体方面去识别用户的多元与个性化需求，从管理对象方面认识信息作为证据、记忆、资源与资产的价值，从管理方式方面拓展出有理念、有目标、有原则、有流程、有技术的系统方案；另一方面，平台应当寻获信息管理专业领域的支持，将信息管理的理论与方法融合于平台的顶层设计、技术开发、服务优化等平台建设事宜之中，分析信息管理的本质要求，如信息的真实性、完整性、准确性、可靠性的内涵，结合平台形成具体的符合信息管理专业要求的管理方案。

[1]人民日报,微博.2016年第三季度人民日报·政务指数微博影响力报告[R].2016.

[2]高晨翔,黄新荣.我国社交媒体文件的归档政策研究[J].图书馆研究，2017,(7):47-55.

[3]Helen Hockx-Yu.Archiving Social Media in the Context of Non-print Legal Deposit[EB/OL].http://library.ifla.org/999/,2017-07-23.

[4]宋香蕾.政务微博档案化模式研究[J].档案学研究，2017,(1):51-56

[5]新浪微博.微博服务使用协议[EB/OL].http://m.weibo.cn/c/regagreement?&sudaref=www.sogou.com&retcode=6102,2017-08-20.

[6]腾讯微信软件许可及服务协议[EB/OL].http://weixin.qq.com/agreement?lang=zh_CN,2017-08-20.

[7]腾讯网.腾讯服务协议[EB/OL].http://www.qq.com/contract.shtml,2017-08-20.

[8]腾讯网.腾讯隐私政策[EB/OL].http://www.qq.com/privacy.htm,2017-08-20.

[9]今日头条.今日头条用户协议[EB/OL].http://www.toutiao.com/user_agreement/,2017-08-20.

[10]National Archives and Records Administration.Bulletin 2014-12:Guidance on Managing Social Media[EB/OL].http://www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2014/2014-02.html,2017-08-20.

[11]Frank Upward，Sue McKemmish，Barbara Reed.Archivists and Changing Social and Information Spaces:A Continuum Approach to Recordkeeping and Archiving in Online Cultures[J].Archivaria，2011，72：197-237.

StudyonProblemsandSolutionsofGovernmentSocialMediaInformationManagementFromthePerspectiveofPlatforms

Zhou Wenhong

(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,China)

[Purpose/Significance]The paper aimed to propose sound management strategy for government social media information due to effective recordkeeping of such information contributing to open government.[Method/Process]The paper took the method of case study and discourse analysis to present how social media provider support government social media information management by investigating their policies.[Results/Conclusion]The paper found that three platforms offer limited support for government social media information management and perspective of users is ignored.Then,the paper proposed that social media service providers should build better information management capability by emphasizing government social media information,focusing on users,and combining professional information management with platform design.

e-government;social media;information management;perspective of platforms

10.3969/j.issn.1008-0821.2018.01.020

G203

A

1008-0821(2018)01-0136-05

2017-09-06

四川大学中央高校基本科研业务费研究专项项目“政务社交媒体文件的可信治理研究”(项目编号skbsh201716)

周文泓(1990-)，男，助理研究员，博士，研究方向：信息治理。

(实习编辑：陈 媛)