鲁超文

为解决困扰乡（镇）基层敬老院（五保供养机构，以下称敬老院） 多年来“身份不明、体制不清、机制不顺、法人登记难”的问题，去年，河南省开封市编办历经半年时间，对全市73家乡（镇）人民政府举办的敬老院进行了实地调研，并采取一系列措施进行有针对性的整改。目前，开封市在全省率先完成了由乡（镇）人民政府举办的敬老院法人登记工作，最大限度地减少和控制了增量，守住了“两个不突破”的控编减编红线。

一、主要做法

（一）坚持问题导向，提升政治站位

乡（镇）人民政府举办的农村敬老院，是一项离老百姓最近，与特殊群体人员生活最密切的忧民、爱民、为民、惠民的暖心民生工程，受到了各级各部门、各界人士的关爱、支持与帮助，体现了党在基层以人民群众忧乐为忧乐、以人民甘苦为甘苦的政治情怀，可谓使命光荣、责任重大。但由于历史原因、自身条件和对事业单位法人登记工作认识的局限性，目前基层敬老院长期存在身份不明、体制不顺、机制不活、法人登记没落实等历史遗留问题。在这种不正常的体制机制下运转，一些政策上原本可以扶持的项目和资金、社会救助、公益活动等无法落地，组织实施进展不顺，严重制约着敬老院的自身建设和长远发展，而受影响最大的是被服务保障的这一弱势群体，当然，也损害了一些职能部门在基层群众中的威信和形象。

为破解基层“敬老院”发展中的这一难题，实现其长期、稳定、健康、可持续发展，并维护好、发展好、解决好群众最关心的切身利益，开封市、县（区）两级事业单位登记管理局的人员就乡（镇）人民政府举办的敬老院法人登记所面临的问题进行专题研讨，在研究吃透政策法规精神的基础上，按照市委领导提出的工作基调，制定了工作方案，做到“两破除、两突破、三提升、四落实”，即破除不合时宜的思想观念、破除发展中的疑难问题，突破固化思维、突破传统定式，提升创新手段、提升服务能力、提升担当勇气，落实领导批示、落实条例规定、落实责任到人、落实上下同步。开封市编办在严格遵守《事业单位登记管理条例》等规章制度的前提下，做到思想统一，增强了想干事、要干事、干成事、不出事的工作激情和政治热情，为破解疑难问题奠定了良好的思想政治基础。

（二）优化联动程序，夯实一线调研

乡（镇）人民政府利用国有资产举办的敬老院，作为主要服务农村特殊群体的公益性非营利性组织，是依据《农村五保供养工作条例》为保障农村特殊群体的需要而成立的，其地位和作用的发挥成效非常明显。从开封全市73家敬老院的信息统计情况看，1980年以前成立3家，1981年至1990年成立50家，1991年至2000年成立15家，2000年后成立5家。其共性是：在2017年9月以前，它们既没有办理民办非企业单位法人登记，也没有办理事业单位法人登记，都是在不具有法人资格的情况下进行实际运转的。

那么，这些敬老院为什么没有进行法人登记，问题的症结出在何处，职能部门如何解决登记中遇到的问题，民政部门在进行基层敬老院法人登记时如何发挥自身的地位和作用，等等。为解决上述问题，从2017年初开始，开封市成立了由编办牵头，市民政局、卫计委、食药监局、消防支队参加的问题解决领导小组，并采取“十二查十二看”方式，对乡（镇）人民政府举办的敬老院进行了逐一调研：查设立批文，看是否有效；查机构名称，看是否规范；查办公住所，看手续是否齐全；查“执业设立许可证”，看民政部门是否核准；查开办资金确认证明，看保障是否到位；查任免文件，看法定代表人是否具备资格；查经费来源，看收入渠道类型；查业务范围，看是否符合宗旨要求；查举办主体，看是否为乡镇人民政府举办；查从业人员，看用工形式及是否具备从业技能；查资产登记，看是否为国有资产举办；查基础设施，看建设标准是否规范。通过50余天的联合调研，调研组基本摸清了问题根源，找准了问题症结。

（三）聚焦问题根源，严守政策底线

依据《事业单位登记管理暂行条例实施细则》《河南省事业单位登记管理暂行操作规范》《农村五保供养工作条例》等有关规定，开封市编办将全市73家敬老院存在的问题归纳为七类：一是机构名称不够规范，二是法定代表人无资格，三是住所产权手续不全，四是无审批机关批准设立公文，五是无执业许可证，六是从业人员、设备设施与业务范围不相适应，七是独立承担民事责任的能力较弱。其问题的主要症结，一是举办单位对事业单位法人登记缺乏程序性的了解；二是登记机关主动服务意识不到位；三是敬老院的业务主管部门对设立许可证的核准签发过于强调条件，缺少与当地实际相结合和方法上的创新；四是设备设施建设投资存在不足；五是管理不够规范。问题的主要根源是：县、乡两级政府有关部门对此项工作认识不到位，政治站位不高，担当勇气不足，主动服务弱化和“两案”（“5·25”鲁山康乐园老年公寓失火案和“1·4”兰考孤儿收养所失火案）负面压力大，由此带来了工作上拖、看、等、靠，及不想为、不愿为、不敢为的消极思想。针对上述七类问题及其产生根源，开封市编办优化制定法人登记工作流程，细化责任担当和性质区分，着手从根本上解决存在的问题。

首先，在理解规章制度上求创新。指导县（区）编办做实“六个规范”，即规范批准设立发文机关[县（区）民政局或所在的乡镇人民政府审批发文]，规范机构名称（××乡或镇敬老院），规范举办主体[乡（镇）人民政府或县（区）民政部门]，规范机构属性（事业性质，但不纳入机构编制核定范围，其前提须具备三个要件：乡镇人民政府举办、公益目的、利用国有资产——全民所有制或群众集体所有制资产），规范法定代表人[乡（镇）民政所所长兼敬老院院长，为法定代表人]，规范单位住所证明（举办主体出具相关材料）。

其次，在执行规章制度中求主动。事业单位设立登记应具备六个条件，需要提交九种文件，每一环节不可或缺。因为提交文件信息量大、要素多、要求严，所以在申报前，重点集中指导基层“一书四表”事业单位法人设立（备案）登记申请书、事业单位法定代表人登记申请表、事业单位住所确认证明表、事业单位经费来源确认证明表、事业单位开办资金确认证明表的填报。

再次，在执行任务时坚守底线。因为敬老院的业务范围涉及国家执业许可管理的业务事项，须取得民政部门执业认可，所以，在办理设立登记时，对未取得执业许可的敬老院，要坚持先办执业许可，再办行政许可，严格核准执业许可范围。在举办单位和敬老院完善提交事业单位法人设立（备案）登记申请书、事业单位法定代表人申请表，以及民政部门审核同意的章程草案、审批机关批准设立该单位的文件、执业许可证明、拟任法定代表人任职文件、拟任法定代表人有效证件复印件、举办单位出具的开办资金确认证明和住所证明等材料后,按照申请、受理、审查、核准、发证、公告的登记程序，在规定的时限内对全市73家基层敬老院先后完成了二类事业单位法人登记工作。

二、工作成效

（一） 强化了责任。明确了基层敬老院的举办主体为乡（镇）人民政府，强化了其在五保供养机构建设与管理中的主导作用，使原来多头松散管理变为一家主管、多家参与。明确而清晰地界定了乡（镇）民政所长兼敬老院院长为法定代表人，以固定的形式彻底解决了院长一职易缺、易变、易失和出了问题难追究与追究难的问题，同时也以有效证件的形式明确了敬老院的单位属性，解决了长期困扰敬老院的身份不明、管理不顺、责任不清的体制机制问题。

（二） 规范了业务。优先对生活不能自理的五保供养对象提供吃、穿、住、医、葬方面的生活照顾和物质帮助，在此基础上,逐步开展面向农村老年人、残疾人和未成年人的各项生活服务，业务的规范有助于基层敬老院集中人力、物力、财力做到精准服务、重点保障。

（三） 完善了制度。乡（镇）政府举办的基层敬老院所进行的事业单位法人登记是一项程序性、条件性、规则性很强的工作，对单位法人来说其登记的过程也是自我完善、自我学习、自我提高的过程。进行登记后靠制度管理、靠制度约束、靠制度运转良性发展的局面已基本形成。

（四） 提升了服务。制度的完善、业务的规范、责任的划分、部门的监管等，对举办单位、机构主体与从业人员均提出了更高要求，促使他们必须转变服务方式，树立服务意识，提高服务标准，提升服务质量，不断有计划、有组织、有目标地进行业务技能培训和设备设施的改善，让“五保”供养对象享受党和人民给予的温暖和优质的服务。

三、工作体会

（一） 要树立担当意识。坚持群众利益无小事，要着眼基层发展大局，正确处理部门权力与基层利益的关系，以创新思维方式注入新活力，拓展新空间，不当旁观者、跟随者，而要做参与者、引领者，练好内功，办好分内事，拿出勇气和魄力,聆听人民心声，回应现实需要，切实做到基层有所呼，机关有所为。

（二） 要树立服务意识。服务是责任体现，是理性自觉，也是破坚冰、解难题、去门槛的动力之源，更是体现发展所需、基层所盼、民心所向的宗旨精神。只有在主动作为、主动探索的实践中牢固确立服务意识，才能冲破传统概念、习惯、方式的束缚，才能破除利益固化藩篱，清除妨碍发展进步的体制机制障碍。

（三） 要树立创新意识。事业单位法人登记是一项特定的行政许可，实践中既要遵守原则，又要优化流程，更要防止“套公式、套概念”的固化模式，这就要求业务主管部门加快创新人才队伍的建设和培养，摆脱传统工作理念的束缚，增强创新活力，以创新推动思维方式的转变、工作方法的转变、服务理念的转变。

（四） 要树立协作意识。基层敬老院建设的全面提质，是一项部门联动工作，主要涉及县（区）的民政部门、乡（镇）人民政府以及消防安全、医疗卫生和机构编制管理等部门，单位间虽然职能不同，但服务的对象和目标一致，都肩负着党和人民赋予的重大职责和光荣使命。所以在共同的困难问题面前，只要坚持在一盘棋下去思考，对焦点、找穴位、击要害、树信心、尽其责，就一定能够破解阻碍事物发展前进的疑难问题并赢得人民群众的尊重。