林建华 杨 妍

近年来，为持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，国务院和各级地方政府相继开展了清理无谓证明和繁文缛节、“减证便民”等专项行动，在全国范围内清理了各类大量的无谓证明、奇葩证明、重复证明，大大提升了企业和群众的改革获得感。但在具体的工作实践中，证明的清理规范工作仍面临着诸多问题和困惑。笔者通过对河南省新乡市的探索实践的研究，认为无谓证明应该宜减全减，实现真正便民。

一、新乡市在“减证便民”工作方面的有益探索

按照全省的统一部署，新乡市在全市范围内开展了“减证便民”工作，并于2017年9月印发《新乡市人民政府关于取消一批证明事项和保留基层出具证明事项的决定》（以下简称《决定》），取消证明169项，保留基层出具的证明15项。今年3月19日至4月3日，新乡市编办会同有关部门组成督查组，随机选取4个市辖区、11个街道办事处、2个乡政府、16个社区、2个村委会和6家市直单位进行实地督查调研，检查指导有关政策贯彻落实情况，倾听基层呼声。

一是打造市区一张单。此次取消的169项证明适用于新乡市及4个市辖区。为切实解决因行政区划不同而证明事项各异，导致部门来回“踢皮球”，申请人“两头受气”的现实问题，确保同一事项同一标准，该取消的证明市、区同步取消，新乡市编办主动征求政府法制部门、各市辖区编办和部分街道办事处等多家单位的意见和建议，探索性地提出“市区一张单、全城通办”的工作思路，有效破解了“马路这边能办、马路那边不能办”“这里取消、那里没取消”的难题。

二是统一规范基层证明格式。为巩固“减证便民”工作成效，提升“市区一张单”实质内涵，新乡市统一规范了城区范围全部基层组织开具的证明格式，受到基层和群众的一致肯定和好评。格式的统一规范，进一步提高了证明的公信力；根据存根内容，可对证明编号、要求开具证明的单位、申请人办理事项等要素进行统计，提高了证明的管理效能；格式的统一规范有利于对已取消证明的落实情况、遗漏证明等进行有效监督，提高证明的实用价值。

三是基层证明数量大幅减少。此次取消的证明大多关系到老百姓的日常生活、学习和工作。如，孩子在接受义务教育时，学校要求提供“契税完税证明”“水、电、煤气、有线电视缴费单”；居民在申请营业执照时，需要提供“无犯罪记录证明”；居民在领取高龄补贴时，需要社区开具“健在证明”，证明自己还活着。今后，这些全部取消，而且不能变相要求提供。同时，公布基层组织保留的15项证明，明确乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）委会等基层组织确需出具的证明只有15种，除此之外，无论市、区两级直属部门要求开具何种证明，基层均可予以拒绝。牧野区工人街社区原来每月需要出具70个左右的证明，如今平均每月不到10个，开具证明的数量大大减少。

四是干群关系更加和谐。村委会、社区居委会等基层组织作为落实各项工作的终端，是各类奇葩证明、无谓证明的“重灾区”，出于方便群众办事的考虑，基层盖了不少的“人情章”。《决定》对哪些证明能开、哪些不能开给予了明确规定，基层工作人员拿着政府文件向群众解释政策，最大限度获得群众理解，大大减少了矛盾与冲突。

五是倒逼单位转变职能定位。过去有些部门往往以人手不足、经费不足为由，将本应由本部门主动核查的情况改为由基层单位出具证明，因此而衍生了大量的无谓证明、重复证明。《决定》取消了大量的不必要证明，势必倒逼有关部门转变工作方式和思路。如公民办理遗产继承公证时，公证处要求基层出具“亲属关系证明”，基层反映十分强烈。今年3月初，市司法局组织全市各公证处推行“绿色继承公证”，不再要求申请人提供证明，改由公证处实地核实或电话询问，既方便了群众办事，又消除了基层组织的“心头大患”，同时也树立了政府的良好形象。

六是群众、企业办事更加便捷。各类证明的取消，最大的受益者莫过于办事的群众、企业，办事人不再为一纸证明跑断腿、求遍人。之前，在办理营业执照时，工商部门要求申请人到社区开具“不扰民证明”。卫滨区健民社区主任感慨道：“本辖区有个淘宝城写字楼，全是个体经营者，频繁更换门头，每次在向工商部门申请办理营业执照时，都需要基层出具‘不扰民证明’，这类证明不仅量大，而且很难核实，让社区十分头疼。”此次减证便民活动将工商局要求的“不扰民证明”列入取消清单，彻底取消这项证明，减少基层近30%的证明数量。

二、工作实践中反映出的突出问题

（一）清理范围的不彻底性

在实际工作中发现，除政府部门之外的企业（保险公司、银行）、党群、司法等与企业和群众生产生活相关的领域，同样存在大量的无谓证明。由于其合法性、合理性难以界定，开具这些证明给基层带来了法律风险和政策风险，也为企业和群众办事创业带来很多负担。企业领域的证明基于市场交易双方的信息不对称或谈判能力的强弱而产生，属于私权领域，政府改革触及这些证明没有理论依据和法律依据。如平安保险公司招工时，要求基层组织[村（居）委会或街道办]出具无工作证明；车辆被淹受损，到保险公司进行理赔时，需要基层组织出具车辆被淹经过证明等。党群和司法领域存在的很多证明，同样无法纳入行政管理体制改革的范围。

（二）无谓证明清理的不彻底性

目前，各级、各地普遍要求清理无谓证明，公布各地保留的证明事项，实行清单管理，实现证明事项只减不增。但这一要求在实际工作中推行较为困难。首先，证明产生的土壤没有被完全铲除。一方面“重审批轻监管”产生大量的审核流程，另一方面怕担责而急切想要转移责任。证明天然具有转嫁责任、规避风险以及提升审核效率的作用，自然成为政府部门管理方式的首选。如在房产交易过程中，事实上通过现有技术完全可以实现房产数据实时共享，但有关部门抱着“谁提供、谁审查、谁担责”的思想，宁愿放弃共享，让申请人继续开具证明。其次，证明清理无法做到“一网打尽”。以新乡市为例，通过近期“减证便民”专项督查发现，因部门漏报、清理政策落实不力、新设证明缺乏有效管理等问题的存在，仍然有部分证明事项游离于清单之外。长远来看，无谓证明清理工作任重而道远。

（三）基层单位开具证明不规范、不统一

基层组织是证明的主要供给方。但基层组织众多且分散，由于属于不同辖区，工作人员对开具证明重视不够，证明管理不规范的情况普遍存在。如，按照有关规定，学生在申请助学金时需要基层出具贫困证明，但由于“贫困”的标准无明确规定，这就导致同一证明有的基层能出，有的不能出；而开具证明的样式也不相同，导致基层开具的证明缺乏公信力，甚至因开具不合法证明而遭遇诉讼风险的例子也时有发生。

从以上分析可以看出，无谓证明的存在，除个别部门不够重视“减证便民”工作，有些证明游离于取消和保留清单之外，还暴露了这些证明的合法性、合理性无法核定的问题，给基层工作造成很大困扰。而外部、内部监督措施乏力，投诉机制不健全等，也在一定程度上影响了治理无谓证明的严肃性。

三、进一步清理无谓证明，实现更加便民利民

经过几轮清理，政府部门中的无谓证明已经大幅减少，大大减轻了企业和群众办事创业的负担。为了进一步清理无谓证明，提高清理效果，在以后的工作中还应“质”“量”并重，建立清理规范无谓证明的长效机制，并着重抓关键点，牵住“牛鼻子”。

（一）加快政府部门间信息数据共享

2017年6月，李克强总理在全国深化“放管服”改革电视电话会议上指出：“很多不合理的证明，成了老百姓迈不过去的坎儿！因为有‘信息孤岛’的存在，就有滋生这些证明的土壤。”我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，但一些地方和部门各自为政，信息资源不能共享，因而形成信息孤岛和数据烟囱。目前，在“放管服”改革的新形势下，“互联网+政务服务”方兴未艾，各级政府、各个部门都建立了不同层级、不同系统的数据库，并大力推行行政服务事项网上办理，浙江省的“最多跑一次”改革更是获得国务院的高度肯定。因此，加强数据共享、方便群众和企业办事是大势所趋、民心所向。开展“减证便民”工作，应抓住“互联网+政务服务”的新机遇，消除政府部门之间的信息壁垒，减少信息的不对称性，从而铲除无谓证明产生的土壤。

（二）推广“市区一张单”模式

新乡市推行“市区一张单”模式清理规范无谓证明的尝试，自实施以来效果十分显著。从目前情况来看，河南省审批服务事项已经开始实现“三级十同”，全省政府部门权责清单也已开始探索“三级十同”的工作思路。新乡市的实践证明了“一张单”模式的现实可行性，由此可以推行“全省一张单”，在全省范围内共用同一张取消证明或保留证明的清单，避免上下级部门之间、同省的各个地区之间，在办理同一事项时要求证明材料不一的尴尬。同时，应统一全省基层组织的证明制式，加强对基层组织相关业务培训，进一步加大对证明的规范管理。

（三）畅通投诉渠道，建立常态化督查机制

让群众参与改革、推动改革是持续深化“放管服”改革的重要途径。鉴于申请人办事往往具有急迫性、一次性等特点，单一的投诉渠道不能及时为群众解决问题，应充分发挥群众力量，搭建改革发声平台，拓宽企业和群众参与改革的渠道和途径。办事窗口、热线电话、投诉邮箱、网络平台、官媒、自媒体等等，都可以成为收集各类奇葩证明和无谓证明的途径。政策的生命在于落实，部门改革也要敢于碰硬、敢于担责，对相关职能部门清理各类证明的执行情况进行明察暗访，健全强化督查问责机制。对死灰复燃、层出不穷的无谓证明，应严格落实责任追究制，确保各项政策落地生根，以切实的清理无谓证明的新成效赢得民心，真正实现改革便民利企，从而提高群众对改革的满意度和获得感。