樊祥胜

汝州市寄料镇被列为河南省经济发达镇行政管理体制改革试点镇以来，坚持把新型城镇化建设作为实施乡村振兴战略的重要载体，在行政管理体制改革和具体执行层面，采取一系列具体措施，做了大量探索，提供了新鲜经验，这些探索和经验具有重要的借鉴意义，对经济发达镇行政管理体制改革具有一定的启示作用。

启示之一：推进新型城镇化建设，宜立足于资源禀赋，科学统筹规划

规划水平决定发展高度，尤其是一个好的长期整体规划对后期发展至关重要。寄料镇在村镇规划中打破以前传统的先建设后规划的老路子，坚持长期规划与短期规划相结合、整体规划与局部规划相结合、政府与群众相结合、革新与保护相结合，既保留历史文化古迹，又融入现代化元素，编制村镇的总体规划、控制性详规和城镇设计，突出生态环保的理念，坚持一张蓝图绘到底。为使规划更加切合实际，寄料镇党委、政府在专家评审前多次组织更广泛的讨论，集思广益，力保规划的科学性和可操作性。去年，按照生态化、特色化的要求，聘请上海同济大学编修了镇总体规划，镇区面积由原来的3.5平方公里扩展至10平方公里。在规划中，立足地域实际，坚持以人为核心，着眼城乡一体化发展和满足人民日益增长的美好生活需要，以产城融合，促进三产、经济和社会、人与自然和谐发展的理念，对乡村近、中、远期目的规划用地、产业发展布局、交通路网、河流改造等基础设施等都进行了明确。

在科学规划的引领下，按照“适度超前、由小及大、先易后难”以及群众利益优先、基础设施优先、社会事业优先和聚集人气优先的原则，扎实推进村镇基础设施建设，提升城镇综合承载力。投资6500万元完成了炉沟河6公里河道清淤、边坡护砌、园林景观、绿化、亮化等景观带打造，并建立起福、禄、寿、喜、财五道拦水坝；投资1.08亿元全长29.6公里的省道庙洪线全线建成通车；投资1000万元的二广高速寄料站至镇政府沿线环境卫生综合整治圆满完成；投资1300万元的寄料村美丽乡村建设试点项目，镇区段2.4公里主干道工程沥青路面铺设、污水处理、公厕、垃圾处理、亮化、绿化等配套建设工程全部完工。镇区污水管网改造、自来水管网维护、新奥燃气、易地扶贫搬迁、新建中小学和占地180亩的金寄料游园、福地游园等项目正在加紧施工。各项基础设施日趋完善，餐饮、文化、旅游等配套设施布局合理，居民生活条件不断改善，一个生态美丽、和谐宜居的优美小镇呼之欲出。

启示之二：推进新型城镇化建设，必须把以人为本的理念放在重要位置

中国特色新型城镇化是以人为核心的城镇化，寄料镇走出了一条统筹城乡发展的新路子。在打造“伏牛福地、中州名镇、山水寄料”中，他们坚持不砍树、不占田、不拆房、就地城镇化的原则，以特色小镇、农业公园、基本公共服务均等化和山水旅游为抓手，加快转变发展方式，促使农民收入来源多元化、职业身份多样化。加大公共财政向农村倾斜力度，重点加强行政服务、就业、教育、医疗、社保、养老等公共服务和公共产品向农村覆盖。进一步完善村村通工程、供水、垃圾处理和厕所等基础设施，大力改善农村环境，吸引农村外出务工人员回村兴办产业，促进农村产业转型升级、农民就业增收、城乡基本公共服务均等化。

寄料镇在汝州市新型城镇化建设中名列前茅，主要在于他们把以人为本的理念贯穿于新型城镇化全过程。在城镇规划建设中，均衡配置城镇公共服务和加强镇区承载功能，努力提升教育、医疗、住房、社会保障、社会管理等方面的公共服务水平，既造“城”，更造文化、造产业、造生态、造环境，从而促进了三个产业、经济和社会、人与自然和谐发展、融合共生，充分彰显了以人为本的新型城镇化建设的思想。创新周边村民到镇区落户制度，降低落户门槛，引导“村民”变“市民”，打消了农民“想进城、怕进城”的顾虑。同时，为外来人口、搬迁村民提供房屋租赁、就业推荐服务，让他们找到归属感。

寄料镇在推进乡村振兴中，坚持把人的城镇化及人的发展放在核心位置，不断提高农村公共服务供给水平和质量，通过改善农村生产、生活条件，逐步缩小城乡差距。通过加强基层党组织建设，搭建村民自治平台，承接上级政府部门延伸到村级的党政工作和社会管理事务。政府在创新有效保障机制的基础上，加大专项资金投入，在每个行政村建立统一的党群服务中心，为村民提供医疗卫生、社会保障、计划生育、农业生产、劳动就业、文化教育等各种服务。如为村民办理社会保障“一卡通”式便民服务卡，村民持卡即可办理社保、医保、医疗就诊等，还可以用于吃、住、行等各方面，实现“一卡通办”。通过近两年的努力，寄料镇农村公共服务有了长足发展，农村基础设施不断加强，农村社会保障水平不断提高，教育、医疗条件不断改善。寄料镇的生动实践再次证明，推进新型城镇化既要关注人的物质需求，还要关注人的精神需求，只有打破传统城乡二元管理模式，推动基本公共服务向农村延伸，满足农村居民的多元化、多层次需求，才能实现人的全面发展，更加和谐地推进乡村振兴伟大工程建设。

启示之三：推进新型城镇化建设，要因地制宜，注重环境宜居和传承历史文脉

近两年来，寄料镇以新型城镇化和美丽乡村建设为契机，拉开乡村振兴的框架，镇区面貌逐步改善，村镇品质得到提升。在功能定位上做到科学准确，以省经济发达镇行政管理体制改革试点镇为契机，坚持有所为、有所不为，积极借助外力推动自身发展。在规划引导上不搞“一刀切”，科学合理地确定各乡村的分工，按照特色化和专业化要求，宜农则农、宜商则商、宜游则游，以深化农村供给侧改革为契机，不断调整农村产业结构，大力发展生态农业、观光农业等新兴产业，凸显乡村人文气息，使美丽乡村更贴近实际、富有个性。在资源配置上，加大对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，重点解决乡村道路、用电、用水、用气等基本问题，缩小城乡发展差距，农村居民基本实现了学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。在村镇改造中坚持个性化、艺术化、传统化，更加注重人的感受、人的需求，避免大拆大建、大山深处建洋房，鼓励村民在美化居住环境和房屋美化上投资，保留、改造老宅老院，拆掉丑陋的，留下美观的。在推进新型城镇化过程中，寄料镇不忘考虑城乡绿化和市民休闲娱乐场所的打造，注重镇区、乡村广场和道路两侧绿化的层次感，注重保留古树古林，让道于树，形成基础设施建设和天然景观的和谐统一。同时，镇党委、政府在美化绿化中舍得投入，拿出黄金地段的土地用于景观打造和广场建设，带动周边土地升值，既提升了乡村建设品位，又给政府带来了经济效益，赢得了民心。

寄料镇历史悠久，有丰富的历史文化和人文特质。在乡村发展中注重把新城镇、新农村的改造与文化传承相结合，融入传统文化元素，守住乡土乡情。在农村对历史和文化保护较好的古村落给予整村保护，尤其是对体现民风民俗的建筑群予以整体或局部保护，实施历史名村、传统民居保护行动。“将农村当景区建设，将农家当景点建设”，旅游业迅速发展，带动大批农村人口进入城镇就业和安居。如吕庄的牛圈村，整个村庄坐落在离镇区不到5公里的一个半山坡上，夏季绿树成阴，气温较镇区低三到四摄氏度，村里老式建筑大多以石头块堆砌而成，进村道路由青石铺设，彰显出一种古朴传统之美，既给人一种乡土情，又让人觉得很时尚，是夏季避暑休闲的好去处。

寄料镇紧抓汝州市实施全域旅游的契机，依托境内丰富的旅游资源，全力打造国家森林公园九峰山风景区，目前已完成投资5亿多元，景区内双庙河游览区、玉皇庙主要景点和停车场等公共服务设施已投入使用，并于2018年“五一”期间正式对外开放试运营。以打造飞虎小镇为核心，集野生动物观赏、现代农业体验为一体，传播“虎”知识、开发“虎”产品，着力打造人文气息浓厚、生态环境优美、旅游度假宜居的中国第一飞虎文化主题小镇——飞虎小镇。建设内容为飞虎主题商业街区、飞虎大马戏、飞虎主题酒店、主题游乐区、飞虎城堡、动漫主题农业、生态停车场等，为汝州全域旅游示范区的创建奠定坚实基础，将旅游业打造成寄料镇经济、社会持续稳定发展的主导产业。飞虎小镇项目位于寄料镇和蟒川镇境内，辐射2个乡镇共20个行政村，规划面积43.33平方公里，预计总投资24.63亿元，目前项目总体规划已通过专家评审，整体土地流转等前期筹备工作正紧锣密鼓地进行。

启示之四：推进新型城镇化建设，必须坚持产城融合，着力破除城乡二元结构，统筹城乡发展

推进新型城镇化的目的是使城乡居民共享改革发展的成果，本质上是坚持产城融合、打破城乡二元结构，构建城乡一体化格局，实现基本公共服务均等化。近年来，寄料镇依托得天独厚的自然资源优势，通过龙头项目带动、培植产业支撑、坚持以人为本等做法，依靠产业推动，让利于民，加快改造提升传统产业和新农村建设，全力发展战略性新光产业，加快城乡发展一体化，取得了可圈可点的成效。以调整农业产业结构为突破口，深入推进农村集体经济改革和土地制度改革，不断优化农产品结构，在推进“互联网+现代农业”上持续用力，创新乡村旅游产品供给，以乡村旅游助力乡村振兴发展。

新型城镇化是一项长远的系统工程，以市场导向为基础保障。新型城镇化建设和乡村振兴需要大量资金投入，仅依靠政府投入难以解决面临的资金缺口较大等问题。因此必须树立全新的融资观念，以政府投入为导向，多渠道、多方式筹集资金。寄料镇从规划设计开始，就因地制宜，大力培育有地方特色的产业，不断拓展产业空间，创新产业形态，依托农村绿色生态、乡土文化等特色资源，发展休闲农业、养生农业、创意农业等新产业、新业态。按照“谁投资谁经营、谁受益”的原则，利用当前各级政府财政、税收、土地等方面的优惠政策，鼓励民间资本投资村镇建设，以独资、合资、承包、租赁等多种形式参与农村生态环境建设、生态经济项目开发。寄料镇在河南西部山区，仍处于后发展地区，经济基础较为薄弱，基础设施还很不完善。在这种情况下，仅靠上级政府和本身财力推进新型城镇化远远满足不了需要。资金不足是困扰乡镇一级发展的重要“瓶颈”。寄料镇在资金筹措上，变政府投资为主为社会投资为主，通过政府资金“投”、企业资金“用”、社会资金“聚”、资本运作“借”等方式，以多元投资方式初步建立起新型城镇化建设融资方式多样化、运作方式市场化的新机制，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。无工不富，无商不活。二、三产业与乡村振兴战略的协调发展，以及加快新型工业和旅游商贸服务业发展，是寄料镇发展的内在要求。在开发格局上，以“五大项目”带动，启动了34个行政村美丽乡村建设项目。镇党委、政府研究制定出台了包括争取基础设施项目列入汝州市重点工程和统一收取有关规费等在内的一系列优惠政策和措施，从而推动了乡村振兴战略的实施。寄料镇的创新实践证明，走政府主导、龙头带动、市场运作的新型城镇化建设路子，不仅可以有效解决资金短缺问题，还可以使乡镇规划用地随着基础设施的完善迅速从“生地”变成“熟地”，得到较好增值。

启示之五：推进新型城镇化建设，必须注重生态优先，实现绿色发展、低碳发展

寄料镇把“生态立镇”理念融入乡村振兴战略的每一个环节，历来注重人文乡村与生态文明建设互动，一方面加强传统文化传承保护，提升镇域文化品位，另一方面把尊重自然、生态至上理念融入村镇建设中，系统推进生态文明建设，打造“天蓝、山绿、水清”的城乡发展环境，使群众望得见山、看得见水、记得住乡愁。坚持把生态优先、绿色发展作为乡村振兴的生命线，全面加强生态系统综合治理，加快补齐农村人居环境矛盾突出的短板。镇政府成立生态办，由镇党委、政府领导牵头推进重点河流、山坡集中治理，建立环保、农业、公安等部门打击环境污染违法犯罪行为联席会议制度，对破坏生态的案件快查快办。推进农业污染集中治理，开展绿色生态农业建设行动，突出解决好农业水源污染问题和畜禽养殖污染问题，全面治理农村河塘沟坝，消除农村黑臭水体等，推动村庄环境整治常态化、长效化。全面落实中央提出的农村人居环境整治行动方案，重点围绕“清脏、治乱、增绿”三项要求，大力推进农村“厕所革命”，推行农村垃圾就地分类和资源化利用。建立重大生态决策公告制度，扩大居民对环境保护的知情权、参与权和监督权。建立环保投入逐年增长机制，对每年造林绿化面积实行目标管理。持续改善农村人居环境，增加生态产品和服务供给，发挥好青山绿水资源优势。寄料镇党委书记李建峰介绍，当前和今后一个时期，寄料镇将把美丽乡村建设作为推进新型城镇化的重要抓手和主要载体，把全镇当作一个大景区、大花园来谋划，全域提升农村人居环境质量，系统推进生态治理和修复，实现乡村整体美、全域美。

寄料镇森林覆盖率高，山水人文优势明显，在规划中充分尊重自然原有的地形地貌，从镇区到各自然村，按照点线面结合的原则，构筑生态网络，打造宜人生态环境。2008年前后，国家对原有小煤矿进行重组整合，境内煤矿全部关停，但煤矿开采给当地自然环境造成了很大程度的破坏。虽然多次进行矿山复绿，但效果不太明显。党的十九大指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，镇党委、政府牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，把节约资源、保护环境摆上重要位置，按照“大力植树造林，完善绿色通道，增加总体绿量，提升镇区村庄绿化，栽足生态廊道，推进国储林建设，实现生态经济双赢”的总体思路，大力开展植树造林、绿色村庄建设和大气污染防治工作，积极探索古村庄建设和环境保护、经济发展与生态保护和谐相统一的新路。以镇炉沟河新庙线景观带建设、国储林改革为抓手，实行挂图倒逼作战机制，创新工作思路，安排六层级全方位开展植树造林工作，圆满完成了植树造林、大气污染和水污染防治、黄标车淘汰等各项攻坚任务。在镇区建设中引入雨水收集、中水回用系统，道路照明、建筑亮化利用太阳能、风能等可再生能源，对建筑垃圾、生活垃圾资源化利用，形成良性循环。去年全市20个乡镇（街道、办事处）空气自动监测排名，31天均值寄料镇在全市排名第一，天蓝、水清、树绿的良好生态环境渐趋形成，人民群众的幸福指数不断提高。

寄料镇是资源型乡镇，境内矿产资源丰富，以煤立镇，煤炭生产曾是全镇的支柱产业，煤矿最多时达136座，财政收入中煤炭收入占90%以上，铝矾土、铅锌、石墨等储量巨大，故有“金寄料”之美称。党的十八大以来，随着产业结构的调整、煤炭资源的枯竭和城镇转型升级，“黑色经济”转向“绿色经济”已成为经济社会发展的必然趋势。寄料镇紧紧抓住省经济发达镇行政管理体制改革试点镇和汝州市环境建设年的机遇，大力发展高效无污染的新兴能源产业，促进产业转型升级。煜晟镍业、高炭石墨、博伟炭业等原材料加工项目，坤元牧业、绿鑫农牧、华扬农牧等种植养殖项目及光伏发电项目等相继建成投产。

启示之六：推进新型城镇化建设，必须与基层治理体系结合起来，更好地发挥市场在资源配置中的作用

新型城镇化牵扯到乡村规划、经营管理、改造建设等许多方面，是一个制度建设问题，必须通过体制机制的创新，与基层治理体系和治理能力现代化结合起来，破解建设过程中的新问题，迎接新挑战。按照精简、统一、方便、高效的原则，寄料镇积极探索适合自身实际的行政管理体制，对行政事业机构进行有效整合，减少管理层次。结合5个项目落地，镇党委在辖区内设立5个工作园区，实施园区党总支负责制，每个园区安排一名工作片长和与行政村相当的包村干部，形成上下一条线、分工合作相结合的工作格局，实施工作园区与村级绩效考核机制，加大对村级主要干部绩效奖罚力度，每月一考评，当月兑现奖励，奖优罚劣，重心下压，关口前移。充分利用行政管理体制改革试点镇优势，积极争取上级人才支持，聘用社会网格化服务人员充实到镇政府各部门，并补充到急需人才的关键岗位。大力推行政府购买服务，用于公共服务和事务性、辅助性岗位。选聘青壮人员，特别是军转复退人员，成立寄料镇综合管理执法队，由汝州市市直有关部门下放和授权行使城镇管理、市场监管、打击非法建筑和治理违章建筑等相关职责，确保辖区平安和谐。整合行政审批和公共服务事项，设立“矛盾纠纷调处中心”和“综合便民服务中心”，实行“一门式受理”“一站式服务”，公开办事依据和标准，精简程序和环节，推广首问负责制以及办事代理、限时办结、服务承诺等经验做法，为群众提供方便快捷的服务，打通服务群众的“最后一公里”。

加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，提升农村基层党组织的能力，全面加强农村治安综合治理，确保农村和谐稳定、长治久安。以平安寄料建设为载体，积极创新社会管理，创新工作机制，狠抓矛盾化解，以监督执纪问责、村级党支部整顿优化、文明村镇创建及新邻里关系示范户评选为突破口，从强化服务和引导梳理着手，坚持源头治理与积案化解相结合，全力解决群众反映的问题。各村设立治安警务室、组建巡逻队，防控结合，综合施策，群众对社会治安满意率达98%，实现了无重大刑事案件和治安案件、无重大安全事故及群体性上访事项发生。紧抓全国文明镇重新申报契机，在全镇大力开展文明道德和孝善教育，弘扬正能量，倡导新风尚。加强帮教安置工作，深入开展涉毒人员管控和宣传教育，全面加强校园周边环境整治，深入开展反邪教警示教育活动。寄料镇去年被中央政法委确定为“全国无邪教示范镇”。

随着乡村振兴战略计划的推进，农村出现新一轮“返乡潮”，随之而来的是大批农村旧房改造和自建新房潮，其中也出现了违法违章建筑现象。由于农村缺乏规划，执法力量不足，加上缺乏必要的专业技术培训，管理人员素质参差不齐，往往造成执法随意性较大，产生不少矛盾。寄料镇健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，坚持把村民自治作为推进乡村治理的基本形式，以村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容，建立健全村民自治章程和村规民约，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，推进村务公开，引导农村社会组织和个人有序参与农村发展事务，提升了农民群众自我管理、自我服务水平。建立“一村一法律顾问”制度，全程参与普及法律知识、村民矛盾化解、修订村规民约、重大决策等工作，通过设立举报电话、举报信箱等方式，接受村民监督，逐步建立起依法依规办事的良好社会环境，增强了广大农村群众的法律意识。狠抓乡村文明建设，培育时代新风尚，各行政村采用图片、漫画、格言、寓言等各种表现手段建设一批高质量、群众喜闻乐见的文化墙。以“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”为教育内容，依托镇乡贤广场、村文化墙等宣传平台，认真开展乡贤人物、道德模范、美德少年、好媳妇、好公婆等典型选树活动。利用“身边人讲身边事、身边人讲自己事、身边人教身边人”的方法，多次把身边的乡贤人物、道德模范、善行义举、美德少年等先进事迹融入道德讲堂活动中，收到良好的社会效果。

政府能否主导新型城镇化建设？以往城镇化建设的历史经验证明，政府主导的弊端主要集中在政绩目标急功近利、主观随意规划和不计成本等方面。为此，寄料镇在推进新型城镇化建设中坚持科学有为，充分发挥市场配置资源的决定性作用，防止出现事与愿违、适得其反的情况。按照服务型政府建设要求，镇党委、政府成立项目建设工作领导小组，实行项目建设首席服务官制度，围绕项目的策划生成、跟踪落地、组织实施等环节跟踪服务，统筹解决项目推进中的规划设计、手续报批、征地拆迁等问题，有序推动项目建设，逐步形成权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制。坚持依法行政，加快推进行政审批制度改革，减少对微观经济的直接干预，建立服务型导向的政府治理流程，以“放管服”改革破解农村公共产品“低少差”的问题。经常走访交流，畅通村民意见箱、投诉举报电话等渠道，充分倾听民意，满足群众的正当诉求，提升群众满意度，以定期公开政务信息、开设政务信息查阅等方式，激发群众的参政热情。实践证明，新型城镇化与传统城镇化的根本区别在于，新型城镇化是“以人为核心”的“人的城镇化”，只有正确处理好政府与市场、社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让权于社会，才能激发乡村发展的内在动力，促进村镇有序健康发展。