吴建雄

摘 要：党的十九大关于“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”的论述，为构建中国特色社会主义监督体系指明了方向。在新时代，要以国家监察体制改革为契机，把党内监督与人民监督结合起来，构建在党中央指挥下“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的中国特色社会主义监督体系，健全完善统筹协调、监督有力、制约有效的监督运行机制。这是增强反腐败监督合力和提高监督效率的必然选择。其中，党统一指挥、统一领导和纪委的组织协调，是监督体系发挥作用的重要保障；国家机关监督、民主监督、司法监督，是监督体系发挥作用的中坚力量；群众监督和舆论监督是监督体系发挥作用的重要基础。

关键词：国家监察体制；中国特色社会主义监督体系；监督；反腐败

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2018）01-0048-11

習近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]这一论述深刻阐明了加强中国特色社会主义监督体系建设，构建上下一体、左右联动的全方位腐败治理体制机制的基本思路。笔者认为，贯彻这一重要论述，要把深化国家监察体制改革与中国特色社会主义监督体系构建结合起来，对党的十五大确定的“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众广泛参与”[2]的反腐败体制机制进行改革和完善，构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的反腐败监督体系，为夺取反腐败压倒性胜利，换来“海晏河清、朗朗乾坤”提供体制机制保障。

一、国家监察体制改革促进中国特色社会主义监督体系优化

根据中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，深化国家监察体制改革的要义是强化党对反腐败斗争的领导，通过整合检察、侦查、预防腐败和行政监察力量，组建集中统一、权威高效的反腐败国家机关——监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，实现对党员干部和公务人员监督、监察的全覆盖。这一重大政治改革标志着党和国家反腐败专门机构在政权结构中正式建立，对健全完善中国特色社会主义监督体系必将产生重大影响。对此，我们可以从国家监察体制改革对中国特色社会主义监督体系构成要素所产生的影响进行分析。

（一）国家监察体制改革与国家机关监督

党的十九大报告用“国家机关监督”替代了以往的“法律监督”概念，既突出了人大作为最高权力机关对其所产生的国家机关的监督，又避免了与检察机关“法律监督”的混用。从更深层次的意义上讲，“国家机关监督”除人大监督外，还应包括行政机关、监察机关、司法机关等国家机关的监督。

从国家监察体制改革与人大监督的关系来看，国家监察委员会的组建，形成了人民代表大会制度下与行政权、审判权、检察权并行的监察权。在人民代表大会制度中，行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。深化国家监察体制改革所形成的监察机关也同行政机关、审判机关和检察机关一样，由人民代表大会产生，并对它负责，受它监督。人民代表大会及其常务委员会在具有立法职能的同时，必须对它所产生的国家机关进行监督。这种监督主要通过人事任免、听取和审议工作报告、就重大事项作出决定等方式进行，是一种宏观性的工作监督。其对行政权、司法权等公共权力的监督主要通过监察机关、检察机关来实施。监察机关监督公共权力运行的着力点是人，即对公务人员是否勤政廉政实行监察全覆盖；检察机关监督公共权力的着力点是“事”，即对公共权力的运行是否符合法律规定进行监督，这种监督一般发生在诉讼领域，是社会公平正义的最后一道防线，属于司法监督。

国家监察体制改革使国家监察权直接处于人民代表大会及其常委会之下，改变了监察权隶属检察权、行政权，人大及其常委会只能对其进行间接监督的格局。监察体制改革试点地区的监察委员会组建起来以后，反腐败监察工作直接受人大及其常委会的监督。监察委员会由本级人大产生，监察委主任由本级人大选举产生；监察委员会副主任、委员由监察委主任提请本级人大常委会任免。监察委员会对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督。监察委员会要主动及时地将全年监察工作中的重大问题和履行监督、调查、处置职责的情况向人大常委会报告，把监察工作自觉置于人大的监督之下。对于人大及其常委会所提出的合理建议，监察委员会必须认真听取并及时采取改进措施。

（二）国家监察体制改革与民主监督

党的十九大报告指出：“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”[3]民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践，是我国社会主义民主政治的独特创造和重要制度安排[4]。作为政治监督的人民政协和民主党派民主监督，其主要目的是帮助执政党和政府改进工作。这与国家监察体制改革的要义——强化党和国家的自我监督殊途同归。《中国人民政治协商会议章程》规定：“民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”[5]这就说明，人民政协的民主监督涵盖了对权力机关的政治监督，涉及对决策过程、执行过程和反馈过程的监督三个方面。这使广大党员干部和公职人员始终处于多层次、多角度、网络型的监督之中，形成立体化监督的态势，这种政治监督同样具有全覆盖的性质。

国家监察体制改革的目的是厚植党的执政基础，维护人民主权的根本性质。民主监督既是一种党外监督，又是一种人民监督。民主监督是中国共产党领导的人民民主监督，是体现所联系群众意志和愿望的政治监督。民主监督有利于完善和巩固中国共产党的领导，有利于巩固和发展最广泛的爱国统一战线，激发各民主党派、无党派人士的参政议政热情。加强民主监督，对推进社会主义民主政治建设，提高中国共产党的执政能力和领导水平，改进党委和政府工作，都具有重要意义。《中国共产党党内监督条例》也强调：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”[6]这表明，党内监督是同党外监督密切联系的。《中国共产党廉洁自律准则》规定：“贯彻实施本准则，要坚持党内监督与党外监督相结合，发挥民主党派、人民团体、人民群众和新闻舆论的监督作用。”[7]因此，党内监督与党外监督紧密结合、相互促进、相互强化，有利于促进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。endprint

（三）国家监察体制改革与司法监督

深化国家监察体制改革使检察机关职能结构和权力配置发生重大变化。检察机关反腐败侦查预防力量成建制转隶到监察委员会，原由法律监督派生的职务犯罪侦查权将被剥离。在这种情况下，有的人对检察机关法律监督的性质定位产生了疑虑，有的人认为没有侦查权的法律监督必然软弱无力，有的人认为侦防力量转隶将动摇检察机关的法律监督地位等[8]。对此，应从党和国家民主法治建设的全局和法律监督的基本属性、基本功能来统一认识。检察机关职务犯罪侦查预防工作是适应党和国家反腐败斗争需要而壮大和发展的。作为检察机关法律监督职能所派生的职权，反贪侦查不仅是检察机关各项法律监督的有力支撑，而且是党和国家反腐败格局中重要的执法力量。党的十八大以来，各级反贪反渎和预防部门忠诚履职，在形成反腐败压倒性态势的斗争中发挥了重要作用。反贪反渎和预防部门转隶监察委员會，为惩治和预防职务犯罪创造了更广阔的发展空间。从表面上看，职务犯罪侦查权的剥离使法律监督的威慑力降低；但从实质上看，职务犯罪侦查权的剥离，更加突出了法律监督维护法治统一实施的本质特征，祛除了“既当运动员又当裁判员”的诟病，更好地贯彻了侦、诉、审分工负责和相互配合、相互制约的法治原则。这将极大地提升检察机关法律监督的公信力，同时要求检察、审判机关系统研究监察体制改革背景下建立与监察委员会有机衔接、相互制衡的反腐败工作机制。

（四）国家监察体制改革与群众舆论监督

深化国家监察体制改革的一个重要方面，就是拓宽人民群众的监督渠道，增强舆论监督的反腐败效能。这要求实现国家机关监督和人民群众监督相结合，与舆论监督相衔接，增强群众舆论监督的系统性、整体性和协同性。国家监察机关的职责是监督、调查、处置，监察方式主要是“批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查”四种形态，监察工作很大程度上体现在抓早抓小、防微杜渐上。这就要求坚持实行各种形式的政务公开，与保障群众知情权、参与权、表达权、监督权相同步。实践表明，监督对象信息公开透明，是人民群众进行有效监督的前提条件。要进一步明确党务公开的内容、程序和方式，提高党组织重大决策、领导班子建设、干部选拔任用、干部廉洁自律等事项的公开性和透明度，真正把公权力的活动置于群众舆论监督之下。

监察委员会作为反腐败机关，其发现、揭露和证实腐败问题离不开群众和媒体的参与和支持。要完善群众、媒体举报线索和监督意见的受理、核查、反馈、落实制度，让人民群众感受到处置过程的及时性、公正性，确保群众舆论批评监督事事有回应、件件有着落。应坚持保障群众、媒体监督权利与保障监督对象相关权利相结合。一方面，要始终把保护群众舆论监督权利放在重要位置，对来自群众舆论的批评、建议、检举、申诉、控告及时处理和回应；要对检举人和检举信息保密，积极预防、严肃处理对检举人的打击报复行为；检举人及其近亲属人身、财产安全受到威胁时，有关部门要及时采取保护措施。另一方面，要保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利。经调查，监督对象没有不当行为的，应当予以澄清和正名；对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的，应依法依纪严肃处理；监督对象对处理决定不服的，可依监察法规提出申诉，有关监察机关应当认真复议复查，并作出结论。

二、国家监察体系构建的法理基础

构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的反腐败监督体系，是党中央统一指挥的中国特色社会主义监察体系的题中应有之义，是新时代专门工作与群众路线相结合的重大创制，蕴含着习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记反腐败思想的价值底色，有着深厚的法理基础。

（一）厚植党的执政基础的必然要求

坚持党的领导是我国宪法的基本原则。我国宪法序言反映了我们党带领人民进行革命、建设、改革所取得的伟大成就，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。在中国特色社会主义伟大事业中，中国共产党既是领导者又是执政者，如何体现领导者和执政者的准确定位，关系到政治体制和政权运行的有序开展，关系到国家治理体系和治理能力现代化的有序推进。党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众舆论监督一体贯穿的中国特色社会主义监督体系，既突出了中国共产党在反腐败斗争中的核心领导地位，又强调了纪检监察的监督主责和司法机关衔接配合职责，充分发挥了权力机关、人民政协、民主党派、社会舆论的作用，为巩固党在中国特色社会主义事业中的核心领导地位提供了有力的民主与法治保障。

反腐败关系民心、党心，是全党的大事，必须全党齐抓。长期以来，我国具有反腐败功能的部门和组织分别属于不同的系统和场域，纪律检查属于党的纪委部门，行政监察属于行政机关，机关监督属于人大，民主监督属于人民政协和民主党派，司法监督属于法院、检察院，群众监督属于社会场域，舆论监督属于新闻媒体，各负有监督职责的部门基本自成体系。在国家监察体制改革试点之前，除纪检、监察合署办公外，体制上缺乏有效的纽带和分工协调机制，容易造成相关职能部门各自为政，主要对系统的上级机构负责，而对充分发挥反腐败监督体系的整体功能重视不够。在党委统一领导下，国家监察体制改革与中国特色社会主义监督体系的构建，能够逾越不同系统场域的壁垒，实现反腐败监督体系的整合优化，形成监督合力，使具有互补功能的监督手段和监督资源得到有效利用，使反腐败监督体系的整体功能得到充分发挥。

（二）体现权力属于人民的本质特征

党的十九大报告要求，健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治[3]108。中国特色社会主义监督体系是人民当家作主制度体系的重要组成部分，是发展社会主义民主政治的制度保障。习近平总书记指出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”[1]中国特色社会主义监督体系的构建，是中国共产党探索符合国情的社会主义民主政治的重大创举。它通过最大限度地整合监督资源，充分实现权力属于人民、人民监督权力的宪法原则，体现人民的意志；通过最大限度地防止权力寻租、权力滥用、非法利益输送和利益集团等腐败行为，保障人民权益；通过维护和促进公共权力机关依法规范行使权力，实现社会公平正义，激发人民群众的创造活力；通过支持、监督执法、司法机关依法履行职能，维护宪法和法律统一正确实施，保障人民当家作主。可以说，中国特色社会主义监督体系是马克思主义人民主权理论中国化的重要成果和重要运用。endprint