河南省特色小镇建设现状与对策研究

2018-02-11靳晓婷孙飞显

乡村科技 2018年15期

靳晓婷张彤孙飞显

（1.河南财经政法大学公共管理学院，河南郑州 450046；2.河南财经政法大学会计学院，河南郑州 450046；3.河南财政金融学院信息工程系，河南郑州 450046）

我国的城镇化经历了缓慢发展期、加速发展期和快速发展期3个阶段，但随着城镇化的不断推进，出现了城镇空间分布和规模结构不合理问题，少数大中城市过度膨胀而遭受城市病困扰，而且小城镇和农村地区呈现了某种程度上的衰退。党的十九大报告中明确提出构建大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化格局，特色小镇建设是疏散大中城市部分功能并引领乡村振兴的“桥头堡”。因此，特色小镇建设是新型城镇化建设的重要载体，也是实现乡村振兴和城乡融合发展的重要推动力。自2016年公布第一批特色小镇名单以来，全国范围内开展特色小镇建设风生水起，尤其是浙江省在建设特色小镇方面卓有成效。河南省作为一个文化资源大省，在区位、自然资源、文化资源和消费升级等方面有显著优势，并且已经涌现出一批区域性特色小镇，但是相比浙江省尚有较大差距，因此，研究河南省特色小镇建设现状及对策具有重要意义。

1 河南省建设特色小镇的比较优势

1.1 区位优势

河南省位于中国地理中心，东接山东省、安徽省，北界河北省、山西省，西连陕西省，南临湖北省，呈承东启西、望北向南之势，史谓“天地之中”。河南省铁路、高铁、高速公路通车里程均居中国前列，拥有便捷的交通，可通四面八方。省会郑州市是全国重要的铁路、航空、高速公路、高速铁路等主枢纽城市，安阳市石板岩镇雄踞山西、河北、河南三省交界，交通四通八达，具有天然的地理优势，可吸引晋冀豫三省投资、游客资源。独特的区位优势为发展旅游业和建设特色小镇奠定了基础。

1.2 自然资源优势

河南省拥有丰富的自然资源和农业种植资源、广阔的土地资源、丰富的山脉和水域资源。河南省境内有大别山、伏牛山、太行山等多个山脉，有黄河、淮河等流域，全省拥有4A级以上景区126处，世界和国家级地质公园19个，省级以上森林公园115处、自然保护区24处、湿地公园29处，省级以上水利风景区58处［1］，拥有建设文化旅游特色小镇的良好自然资源基础。另外，河南省是一个农业大省，拥有优良的农业种植资源和农业文化基础，这也为河南省发展休闲农业和体验农业提供了良好的条件。比如，河南省陈家沟特色小镇，将怀药、山药、菊花种植等与特色小镇建设相结合，建设农业种植业和太极养生文化旅游产业相结合的太极小镇。西峡县太平镇位于伏牛山景区核心区，森林覆盖范围可达90%，拥有中草药1 200多种、动植物1 300多类，被称为“国家生物基因库”和“天然药库”［2］，因此，西峡县太平镇形成了以中草药种植加工为特色的农村加工业和生态旅游产业。

1.3 文化资源优势

河南省地处中原，是中华民族的发祥地之一，历史文化资源丰富，文化底蕴深厚。在漫长的发展过程中，逐渐形成了河南省的远古文化、殷商文化、两汉文化、盛唐文化和北宋文化等遗产，由此而汇聚成博大精深的中原文化瑰宝，留下了绚丽多彩的文化遗存，如雄伟恢宏的古都文化、绚丽多姿的庙宇文化、精美绝伦的石窟文化、殷商甲古文文化、北宋汝钧瓷文化以及明清楼台建筑文化等［3］。河南省具有建设特色小镇的丰厚文化底蕴，这是建设文化旅游类特色小镇的宝贵资源。利用当地文化特色，创建各具特色的文化旅游小镇，如利用愚公移山精神建设愚公小镇，利用太极拳文化内核建设以太极为主题的休闲娱乐特色小镇等。深入挖掘河南省浓厚的文化资源，进而衍生出文化旅游产业，辅以优美的人居环境和生态环境，进而形成产业、文化、旅游、社区功能叠加的各具特色的文旅小镇。

1.4 消费转型升级

随着消费结构转型升级，文化、旅游、健康、休闲和高端农产品等成为最具发展潜力的产业，城乡居民在高品质农产品、文化、旅游和娱乐上的消费支出逐年增加，在人均消费支出中的比例不断升高。河南省建设特色小镇的最大优势在于拥有潜力巨大的消费市场，2017年，城镇居民人均可支配收入为29 557.86元，比2016年增长8.5%；农村居民人均可支配收入12 719.18元，比2016年增长8.7%；城乡居民人均消费支出为13 729.61元，比2016年增长8.0%；人均用于旅游、电影门票、体育健身等文化娱乐支出比2016年增长17.6%［4］。河南省作为人口大省，随着人均收入和人均消费支出的不断增长，文化旅游和高品质农产品的消费需求市场潜力无限，这也是支撑特色小镇建设的强劲动力。

2 河南省特色小镇建设现状

近年来，河南省立足自身实际，坚持把小城镇建设作为新型城镇化建设的重要环节，积极探索特色小城镇健康发展之路，取得了显著成效，小城镇在吸纳农村人口就近转移就业、促进城乡融合发展中发挥着越来越重要的作用。2016年10月14日，住房和城乡建设部公布的第一批中国特色小镇名单中，河南省焦作市温县赵堡镇、许昌市禹州市神垕镇、南阳市西峡县太平镇、驻马店市确山县竹沟镇4个镇入选。2017年7月27日，在第二批全国特色小镇公示名单中，河南省共有11个，分别是平顶山市汝州市蟒川镇、南阳市镇平县石佛寺镇、洛阳市孟津县朝阳镇、濮阳市华龙区岳村镇、周口市商水县邓城镇、郑州市巩义市竹林镇、新乡市长垣县恼里镇、安阳市林州市石板岩镇、商丘市永城市芒山镇、三门峡市灵宝市函谷关镇及南阳市邓州市穰东镇［5］。

2.1 特色小镇建设的制度环境逐步优化

2014年发布的《河南省新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出“实施重点镇建设示范工程，按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色的要求，在全国重点镇和省域城镇体系规划中，选择100个左右区位条件优越、发展潜力大的重点镇，推动小城镇发展与特色产业发展相结合，与服务‘三农’相结合，发展成为专业特色镇。”为落实特色小城镇建设工作，河南省政府下发《河南省重点镇建设示范工程实施方案》，选择68个具有一定产业基础、人口规模、区位优势和较大发展潜力的建制镇，作为全省第一批重点示范小城镇，并予以重点扶持，加快建设步伐。各地市也结合实际出台相关政策，如郑州市出台了《关于开展特色小镇培育工作的意见》，洛阳市出台了《关于开展特色小镇培育工作的实施意见》，同时研究制定了《洛阳市特色小镇培育工作导则》等政策文件，其他市县也都结合自身实际，出台或正在研究制定特色小镇建设的支持政策。

2.2 特色小镇建设规划体系逐步完善

河南省各县市秉持科学性和前瞻性，按照产业、城镇、土地、生态和公共服务规划五规合一的思路，统筹推进特色小镇总体规划、产业发展规划、土地利用规划编制，提高规划的协调性、科学性。根据区位特点、产业特色、文化风格和发展潜力，按照宜工则工、宜农则农、宜旅则旅、宜商则商的原则［6］，确定发展定位、功能布局和基础设施配套，制订符合城镇特色的规划方案，使每个小城镇都特色鲜明、功能匹配。郑州市新密市大隗镇坚持规划先行，把编制规划作为推动小镇建设的首要前提，高标准编制了《大隗镇新市镇总体规划》；开封市朱仙镇定位为历史文化名镇，突出历史文化特色，编制了《朱仙镇总体规划》《朱仙镇历史文化名镇保护规划》。

2.3 建设了一批特色鲜明的小城镇

河南省各县市以原有支柱产业为基础，以延长和提升产业链价值为基点，坚持“一镇一业”原则，引导小城镇充分利用资源优势，做大做强特色产业，发挥规模经济效应，打造地方品牌。初步建成了一批各具特色的小城镇，如以工业产业集聚区为载体的工业特色镇、以文化旅游为主题的文旅特色镇、以商贸物流为支柱的商业特色镇、以农副产品和特色养殖为支柱的生态特色镇等，如双龙镇“山水+山货”旅游贸易小镇、嵖岈山镇风情小镇等。漯河市昌建·健康小镇以健康养生产业链为主题，打造包含医疗、养生养老、运动休闲三大产业板块的养老养生特色小镇。邓州市穰东镇依托服装、农副产品加工等支柱产业，规划建设了26.67 hm2的产业园区，成立电商园，形成了“电商+店商”新型商业模式。焦作市赵堡镇大力推动“太极+工业”特色工业模式，定位于“太极+怀药种植+养生”为主题的休闲养生特色小镇建设，构建集太极文化旅游、中医养生、食品加工于一体的多功能产业链模式。

2.4 特色小镇环境优美宜居

河南省各市特色小镇规划和建设中，注重交通设施、市政设施、公共服务设施、绿化美化等建设专项的规划和投入，补基础设施短板，提升小城镇承载能力。例如，平顶山市宝丰县石桥镇，始终把小城镇建设作为改善民生的根本任务，2015—2017年累计投入资金2 600余万元用于小城镇基础设施建设，目前已实现供水、天然气、垃圾处理“三个集中”，并全面提升小镇绿化、美化档次；三门峡市灵宝县豫灵镇坚持以文明卫生城镇创建活动为载体，实施绿化美化工程，促进小镇建设与自然景观融合，成功创建国家级文明卫生城镇、省级园林城镇；温县赵堡镇以“太极”文化为主题，以打造优美人文环境和自然生态环境为核心理念，把小镇建设与自然生态有机融合，打造集文化旅游、健康养身和传统村落于一体的特色小镇。

2.5 特色小镇改革创新力度不断加大

河南省各县市通过改革创新，为特色小镇建设保驾护航，重点围绕创新行政管理体制、投融资体制等改革先行先试，积极创新行政管理体制，全面培养和提升小城镇可持续发展能力。河南省印发了《关于开展省级经济发达镇行政管理体制改革试点工作的意见》，在全省选定100个经济发达镇，在扩大经济管理权限、创新行政管理体制、完善财政管理机制、推进配套改革体系等方面先行先试，目前100个试点镇的改革方案已经全部批复，正在逐步落实。目前，河南省特色小镇建设试点共有7个国家级试点、171个省级试点，试点建设围绕城乡融合发展体制、投融资机制、公共服务供给体系、行政管理体制等展开探索。

3 河南省特色小镇建设存在的问题

3.1 特色小镇建设运营过度依赖政府

特色小镇的运营要求以市场为主体，由一两个实力雄厚的领军企业作为核心，紧密围绕其支柱产业开展相关产业招商、产业运营和公共配套等活动。在实践过程中，由于特色小镇建设投资额大且成效显现慢，对投资主体实力要求较高。所以，特色小镇的建设以“政府投资、招商引资”的模式为主，造成招商企业领域分散、项目细碎化现象严重、核心产业不突出等现象，缺失了真正支撑产业运营的核心主体。一些小镇政府组建开发公司，但企业实力和运营能力很难支撑产业的可持续发展，运营管理受政府影响较大，基础设施建设和公共服务配套以政府财政投资为主，后期特色建设和产业运营仍依赖政府，普遍缺乏龙头企业进行领头建设，这就造成了河南省特色小镇建设缺乏活力，项目推进较为缓慢。

3.2 特色小镇建设政策体系亟待完善

特色小镇建设是新型城镇化的一种形式，虽然国家层面和省级层面已经出台了特色小镇建设的指导意见，但在规划建设标准、产业政策、用地政策、投融资政策等方面尚无清晰的顶层设计，系统的理论研究体系尚未形成，有关特色小镇建设的政策保障体系尚处于理论探讨阶段，各地特色小镇的建设在摸索中推进、在试点中探索，导致各地特色小镇建设尤其是非建制镇规划建设中遭遇政策瓶颈。

3.3 特色小镇建设呈现房地产化趋势

经过实地走访和查阅资料发现，河南省特色小镇建设呈现房地产化趋势，一些地方政府部门为追求政绩，批准建设与小镇资源和特色毫无关系的旅游小镇、文化小镇，把特色小镇建设成为房地产商进行圈地捞钱的新手段，变成传统房地产行业谋求转型的新途径，房地产企业变身为特色小镇运营商，缺乏产业支撑，而产业是特色小镇的持久生命力，特色小镇的繁荣兴旺需要有成长潜力的支柱产业。例如，温县赵堡镇陈家沟在建设特色小镇商业圈时，缺乏针对全局的策略制订，未对当地资源及旅游数据进行分析，盲目建设商业楼盘和开发房地产，导致后期出现许多空楼的现象。

3.4 特色小镇建设投融资渠道单一

河南省特色小镇的投融资体制总体呈现出多元化趋势，但从结构分析，政府是多数特色小镇的主要投资主体，各类企业、个人资本参与投资处于次要地位，由于特色小镇建设具有投资周期长、高风险的特点，所以很难吸引社会资本。从走访调查情况看，特色小镇建设普遍遭遇资金瓶颈，影响特色小镇建设规划的顺利落实，有些项目工期因资金问题而搁置不前。从信贷渠道看，由于农村市场化投融资渠道尚未形成，建设资金严重不足，乡镇企业发展和居民商业运营缺少融资支持。例如，温县赵堡镇陈家沟前期的基础设施建设都是以政府为主体，但政府支持有限，后期公共服务建设出现资金短缺，而投资渠道单一，难以找到企业进行资金补充，导致许多项目出现搁浅、烂尾现象。

3.5 特色小镇产业集聚力较弱

河南省多数小城镇产业层次较低，以传统产业为主，产业形式单一，没有形成完整产业链，产业竞争力较弱，抵抗市场风险能力弱，小城镇之间存在不同程度的产业结构趋同和低水平重复建设问题。同时，受经济发展水平和基础设施建设落后的制约，许多小镇公共服务配套落后，综合承载能力较低，城镇集聚力较弱。当前，河南省部分小镇没有形成自己的产业特色，许多历史文化和自然资源还处于休眠状态，区域和行业影响力较低，产业形态和产业创新有待深化。

3.6 特色小镇产业融合度低

河南省部分小镇在规划和建设中，产业项目相对疏散、功能叠加不足，产业的规划和开发没有充分整合历史文化和自然资源优势，产业之间关联效应低。具体来说，一是产业与旅游功能融合不够。一些小镇由于产业定位特殊，产业开发程度低，没有形成精品旅游项目和产品，缺乏竞争力，难以形成较好的市场规模。二是产业与文化功能融合不够。河南省是一个文化资源大省，但是很多资源尚处于沉睡状态，没有进行深入挖掘和开发，而寄希望于建设现代化的商业综合体或者高端房地产，尽管表面上来看完成了特色小镇建设的目标任务，但缺少产业基础。三是产业与社区功能融合不够。河南省一些特色小镇的建设产业独立于社区功能，缺少产业和社区的融合，产业的开发和运营独立于当地居民的生活空间，没有很好地将当地居民融入产业的发展中，产业缺少了人文和乡土元素，影响了小镇发展的持久生命力。

4 完善河南省特色小镇建设的对策

4.1 特色小镇建设要处理好政府与市场的关系

特色小镇建设要遵循“政府引导、企业主体、市场化运作”的多元协作模式，鼓励市场资源参与特色小镇的开发和运营，政府和企业分工明确，政府集中精力做好发展定位、规划编制、基础设施、生态保护、公共服务和配套政策［7］。发挥政府强化规划引导、营造制度环境、提供设施服务等作用，顺势而为、因势利导，不要大包大揽。企业是特色小镇建设的主力军，引导企业有效投资、对标一流、营销推广和提供优质产品。鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小镇，培育特色小镇投资运营商，避免项目简单拼凑和碎片化开发。

4.2 特色小镇建设要突出特色

特色小镇建设要围绕培育特色产业主线，立足区位条件、资源优势、产业基础和区域特征，以打造特色产业为核心，融合文化资源、自然资源和地域特色，找准特色、精准定位，防止出现千镇一面、重复建设现象［8］。聚焦高端产业和新兴产业，着力发展优势特色产业，吸引人才、资本和技术等高端要素集聚，打造特色产业集群，延伸产业链，提升价值链，面向区域和全国开拓消费者群体。因地制宜地充分发挥河南省文化资源和农业多功能优势，深入挖掘自然资源、历史文化、人文习俗和农业多功能性的优势，重点聚焦旅游、健康养老、创意创业、新一代信息技术、现代农业和历史文化传承等产业，选择一两个具有当地特色和比较优势的细分产业作为主攻方向，吸引相关产业“点”上集聚、“链”式延伸拓展，加快培育成为特色小镇未来发展的支柱产业。比如，打造登封功夫少林小镇、云台山旅游休闲小镇、河南美食小镇、豫剧艺术小镇等。

4.3 特色小镇建设要宜业宜居

特色小镇建设要坚持“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，按照“生产、生活、生态”三生融合的思路，对特色小镇进行系统规划、统筹布局，构建空间和谐、功能完善和环境优美的人与自然的复合体。通过建设环境优美、生态和谐、乡土风情浓郁的生态宜居小镇，迎合现代人返璞归真、回归自然的消费心理需求。其中的关键点就是要依托山水资源、乡土文化和田园风光，按照产城融合的思路，描绘“山水”和“乡土”的美丽画卷，打造集现代农业、休闲旅游、田园人居为一体的“田园综合体”，使特色小镇既承载有生命力的现代产业，又保存了田园风光、传统文化和旅游魅力，从而成为吸引城市居民的梦想乐园。

要补齐基础设施和公共服务的短板，建设服务于小微企业创业的低成本、便捷化、开放式创新创业平台和创业创新生态圈，逐步完善道路、供水、排水等基础设施，优化教育、医疗、文化、体育和商业等公共服务功能，努力达到交通便捷，宽带网络设施高速流畅，区域绿地、水系、林地、农地等与小镇建设和谐共融，建筑景观充分凸现文化特色和地域特色。促进产城人文融合发展，营造宜居宜业的人居环境，提高集聚人口能力和人民群众获得感。

4.4 完善配套政策措施

各地政府要对符合产业政策的特色小镇产业项目加大支持力度，给予各项优惠政策，支持特色小镇范围内符合条件的项目优先申报国家及省级专项建设资金。整合各类专项资金，支持小镇特色产业发展。将特色小镇建设用地纳入城乡建设用地范围，支持特色产业等重大项目建设。城乡建设用地增减挂钩试点所增的土地指标、工矿废弃地整治指标优先用于特色小镇建设。支持盘活存量土地，在符合相关规划的前提下，经当地政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养生、休闲养老、文化旅游和休闲农业等新业态。