毕然 杨彬

（中共吉林省委党校妇干校，吉林 长春 130000；东北师范大学，吉林 长春 130000）

巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度①。自中国共产党成立以来，就一直注重党风廉政建设，虽然在不同的历史时期，党的工作重心不同，但是对党内的约束监督一刻也没有松懈。十一届三中全会做出了全面实行改革开放的决定，从此中国进入了一个新的历史发展时期，党内监督也进入了一个新的发展阶段。加强党内监督和根除腐败现象是关系到党生死存亡的大事，中国共产党设立了巡视这一特殊的监督制度，并不断完善这一制度的建设，巡视制度之所以被党中央和社会各界重视，缘于它实行的上位监督形式是自上而下的，既充分体现了上位监督的权威性、有效性，又通过直接深入群众发现问题，表现为上位监督与下位监督的互动结合，体现了上位监督建立于下位监督的基础支撑。十八大做出全面深化改革的部署，中国的建设又进入了一个崭新的历史阶段，巡视工作的常态化使巡视工作也取得了重要进展和明显成效。借助中央巡视组的成绩和建设法治国家的要求，十八届四中全会确立了“依法治国”的主题，可以说是对十八大全面深化改革在法制方面的详细阐述，我们看到了依法治国的亮点，党和政府今后工作重心必然是全面落实依法治国的新方略，加快社会主义法制建设。从新民主主义革命到取得最后的胜利，共产党一直处于核心领导地位。在建设共和国的过程中，依然是党在带领人民，党的领导地位是由宪法确立，而宪法是由党和人民在长期的实践中摸索出来的法律体系，是党带领人民进行长期探索的成果。这次会议是改革开放以来，党的历届中央委员会全体会议中首次将法治作为主题，致力于努力建设中国特色社会主义法制体系，把我国建设成社会主义现代化的法治国家。

一、巡视制度的历史沿革

为了加强党内监督，中央设立了巡视制度，十一届三中全会以后党内巡视制度逐渐得到恢复，从1996年开始党内巡视工作逐渐开展起来，党的十六大做出了“改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡视制度”的重大决策，经过几年的不断完善，巡视制度逐渐成熟，2009年初步实现巡视监督的制度化，成为党内监督的一项重要制度，工作卓有成效，到目前中央巡视制度已经运行十年，基本完成制度体系的建设，并有条不紊的开展工作。回顾十年，这些制度的建立并借鉴了古代巡视制度和建党以来不同革命时期的巡视制度的经验，也吸收了一些国外检查制度的经验，再结合我国现代化建设的发展实际，建立了新时期的巡视制度，推动依法治国的进行。到目前为止，中央前两轮巡视制度已经完成，工作卓有成效，2014年11月30日，中央第三轮巡视制度正式启动。

巡视制度始于遥远的尧舜时期，那时候作为统治者的“天子”会派人巡查吏治，体察民情。秦朝统一以后仍然继承了这一古老的监察制度，并在形式上有所创新，巡视者的权利增加了，后来发展到两汉，作为上派的巡查刺史，权利进一步增大。到了魏晋南北朝时期,巡视制度进一步革新，设置了御史台，其直接对中央政府负责，类似于我们熟悉的钦差大臣。隋唐以后，吸收两晋南北朝的教训，加强中央集权，中央巡视制度也随之加强。明清时期巡查制度逐渐完善，巡查工作以巡按的形式定期进行，巡视官员到各地巡视和监察。综合古代巡查制度的发展史，可以发现有如下几个特点：巡视官员的权威性大、巡视处于流动状态、时间充裕、主要负责监事百官的从政行为。古代的巡查制度确实也查出了一些大案要案，但是归根结底，古代统治者设立巡查制度的最终目的是为了加强中央集权和强化阶级统治。

虽然巡查制度最早始于中国，但是国外也有一些监察制度。虽然外国的国家体制同中国不同，但是他们对行政工作的监督经验仍然是值的我们借鉴的。如瑞典成立的监督制度目的在于削减王权而增加议会权，其实还是为了增加对政府行政能力的监督，瑞典议会和我国人大有类似之处，特别是在立法、监督和人事任免等职能方面，瑞典的议会经验是国外最早但是也较为成功的一种监督制度，借鉴瑞典议会的成功经验，可以帮助我们完善巡视制度。其他国家如新西兰、英国、阿根廷、中国香港等地也都建立了类似的监督体系，尽管国家在社会制度、国家结构等方面存在着差异，但是巡查制度的都是为了更好地监督行政部门权力的实施。

中国共产党巡视制度的建立和不断完善经历了曲折过程。新民主主义革命时期巡视制度也是经历了酝酿建立、确立推行和发展完善的几个阶段，虽然那时共产党并不处于执政党的地位，但是监督制度却是帮助党一直处于良性的发展状态。从建党初期至共和国成立，这段时期的特殊性使党的巡视制度的一直处于隐秘的状态，特定的历史条件决定了这一时期党的工作重心是发展组织力量，保证党的路线方针政策得到正确贯彻执行。巡视制度不断发展为赢取革命的胜利提供了坚实的保障。巡视制度确立为党内监督制度，其间经过不断规范，十七大正式将巡视制度写入党章，巡视制度逐步完善，然后巡视工作逐渐开展开来。十八大以后，新一届领导政府新意频现，力度空前。我们看到了新一届领导政府从严治党、从严治军、严惩腐败的对贪污腐败“零容忍”的决心和力度。新时期中央巡视制度迎来重大变革，巡视重心回归其最主要的职能“发现和反映违法违纪线索”，巡视范围的收缩使目标更突出，巡视节奏的加快使巡视工作更高效。

二、巡视制度对依法治国的积极影响和推动作用

依法治国就是依照法律形式的人民意志来治理国家，人民是国家的主人，是依法治国的主体，共产党领导全国人民依照宪法和法律的国家规定进行各项社会主义事业的建设。建立健全中央巡视制度，是为了更好地推进依法治国的建设。推进依法治国依法行政是关键。依法行政是党在行政过程中严格执法，更不可知法犯法，而保证党的正确依法行政离不开巡视工作的开展，巡视制度一方面是发现已经存在的党内违法违纪现象，另一方面也可以更好地监督依法行政的过程。

从依法治国的内涵中我们可以总结一下几点：首先要有一部好的法律来指导依法治国，其次国家各项事业的建设要在法律允许的框架内进行，最后依法治国是人民当家作主，法律面前，人人平等。从十一届三中全会开始，党和国家领导人就一直在为健全社会主义法制而努力，经过长期的探索，终于在党的十五大报告中正式提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略和奋斗目标，这一目标的确立是几代领导人和中国人民智慧的结晶，我国的法制建设体系将逐步完善。在推进依法治国的进程中，巡视制度作为党内一项特殊监督制度，对推进依法治国的顺利进行起着重要的作用，可以表现为以下几个方面。

（一）巡视制度有利于及时发现党内的违法违纪现象。将反腐法治化作为一种理念来奉行，巡视制度就是把这一理念付诸实践的一个重要路径。在政治局会议上，习总书记与李克强总理给“大老虎”的概念做了定位，习总还建议取消了十五大以来“常委不得立案调查”的内部规定。十八大以后反腐工作持续进行并将一直进行，巡视工作使一大批省部级甚至国级腐败分子落网，取得了显著的效果。治本是一个长期的工作,需要积累大量的经验，已经取得的反腐成果与反腐法治化实践为推进依法治国构筑了重要前提，提供了重要保障，巡视制度的常态化功不可没。到目前为止，巡视组已经完成前两轮巡视工作，工作成绩显著，我们看到了巡视制度对贯彻落实依法行政方略的积极影响。中央巡视制度自2003年确立以来，巡视组在巡视工作中发现了很多的问题，包括陈良宇、侯伍杰等一些大案都是在巡视过程中发现的，这说明巡视工作对于促进党内的廉政建设起着非常重要的作用。十八大以后，我们看到了巡视制度的一系列重要变革，而后我们看到的就是这些变革后取得成绩，我们看到了改革之巡视工作一直在进行，并没有像“走过场”一样，这说明巡视工作会一直长效地发挥作用，我们也看到了巡视工作的高效性，有很多落马的高管都是在出席活动现场被带走的，这一切都说明巡视制度的完善是保证党内监督更好地进行的关键。

（二）巡视制度有利于完善党的自身建设，发挥更好地监督作用。十八大以后，新一届中央领导集体着重强调，治国必先治党、治党务必从严；党要管党、从严治党。习近平总书记在就职演说中强调“全党必须警醒起来”、“打铁还须自身硬”时，那时候我们还不能深刻理解总书记话中的寓意时，那么伴随着中央巡视组发现问题带来的一个个高官的落马，我们已经能深刻领悟到这一宣示的用意，那就是用法治思维贯穿于全面的社会主义现代化建设。巡视制度早已存在，先驱者们的不断努力为党内监督制度建设积累了宝贵的经验，同时借助古代和国外的一些经验，巡视制度不断完善并它发挥着越来越重要的作用。十八大以后，不断完善的巡视制度使巡视工作常态化，法治作为一种理念逐渐深入人心。无论是对于普通的人民还是行政人员，都要以党纪国法作为标准，不违法不犯法，行政人员更是要严于律己，不知法犯法。党是领导全国人民进行社会主义建设的核心，必须保证党的先进性与纯洁性，从严治党，对腐败违法官员绝不姑息。

（三）巡视制度强化依法行政理念，必将对依法治国产生更为深远的推动作用。十八届四中全会在深化改革的背景下召开，对社会主义法治建设提出了新的要求，提出全面推进依法治国是事关我们党执政兴国的要务，党兴则国兴，四中全会是首次以依法治国作为主题的全体委员会议，让我们看到了新时期党领导人民依法治国的新意。完善全国人大及其常委会宪法监督制度。让公众参与到立法中法中来，党和人民一起共同建设法治政府，这一新意强化了公众对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。强调司法公正，作决策要终身担责，错案要倒查。完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。领导插手司法要记录。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，审判权和执行权适当分离。法治建设纳入政绩考核。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。建立健全五个机制。建设一支高素质法治队伍，推进法治队伍更加专业与正规。

三、落实巡视制度全面推进法制建设

巡视制度是中国共产党借助古今中外和国内外经验建立的党内监督制度，我们的社会主义制度与古代封建制度和国外的国家体制不同，所以不能照搬他们的经验模式，所以中央巡视制度的建立也经历一个不断完善的过程。在巡视制度完善的过程中，机构建设、巡视内容、巡视方式等等，都要通过不断地实践来确立。当今落实巡视制度过程中，尽管取得了一定的成绩，从过去的经验来看，我国的巡视制度确实存在着一些问题。

从过去的发展来看，我国的巡视制度存在的问题主要表现在以下几个方面：（1）巡视内容过于广泛。对于巡视内容，十八大召开以前，巡视组的工作涉及面比较广，这样的制度有利有弊,巡视面广会有更多的问题被发现，但是同样也更容易忽略重点问题；（2）巡视形式单一。巡视形式的单一造成了许多问题不能够被及时的发现。巡视工作组入驻某一地区进行巡视工作，只是通过与该地区的一些同志谈话，了解情况，有时候也列席被巡视单位重要会议或听取座谈会。但是如果这些被谈话的人员都牵扯到某一问题，那么巡视人员就不可能从谈话中获得真实的情况，或者有些会议的召开只是为了走过场，搞形式，因为巡视工作组毕竟只停留一定的时间，他们的目的就是欺上瞒下，尽快把巡视人员“送走”；（3）巡视的组织体系建设不够健全。巡视的组织体系建设是健全巡视制度的重要组成部分,一支高效的巡视队伍是保证巡视工作良好进行的关键。但是从过去发现的一些落马官员来看，不但有徇私舞弊者存在于巡视队伍中，更有查处的纪委官员。过去九年里，至少有十四名纪委官员落马，这当中有科级的官员，也有省部级官员，如原来的浙江省委常委、省纪委书记王华元，十八大后，纪委反腐重拳出击，如落马的原四川省政协主席李崇禧，也曾担任四川省纪委书记、常委，纪检系统内部也屡遭地震，如原山西省人大常委会副主任金道铭，曾担任省纪委书记、省委副书记、省政法委书记落马，还有近期的中央纪委第四纪检监察室主任魏健。这些也暴露了纪检体系内部的缺陷。从这些暴露的问题可以看出做好巡视工作和落实巡视制度的必要性和紧迫性。

（一）转变思路，改革巡视重心。

在这一方面，中纪委在中央的领导下已经迈出了第一步。2013年中央和中纪委做出决定，巡视组巡视重心由“相对全面”回归其最主要的职能：发现和反映违法违纪线索，这是十八大以来中央巡视制度的一项重大改革,巡视工作回归其主要职能以后，取得了立竿见影的效果,一批批省部级、正负国级高管落马，这些问题充分反映了党内腐败问题的严重性，使党看到了必须下决心高压反腐的必要性与紧迫性。对于巡视内容，巡视组人员在巡视过程中除了要遵照“发现和反映违法违纪线索”这一重点外，还要在巡视过程中及时了解领导干部思想水平，了解其实际行动指导行动；了解民主决策的贯彻执行情况。十八大以来的高压反腐态势让我们看到了党中央惩治腐败的决心和力度，法制建设是一个不断完善的过程，而这个过程离不开党和人民的共同努力，我们看到了巡视工作并不是一个走过场的形式，它的持续进行将会发现更多的问题，在遏制贪腐方面，相信一定会达到如王岐山书记所说：不敢贪、不能贪和不想贪。巡视工作将会在人民的监督和帮助下，发挥群众和媒体监督的正能量，更好的完善依法治国的理论体系建设。

（二）创新巡视手段，联系基层实际。

要广开言路，创新巡视手段。以前的巡视手段过于单一而造成好多问题没有被及时发现，现在如果说网络还不是普及到所有人，那么手机已经是大众化的生活工具。王岐山书记说过：人人都有手机，而贪官最怕曝光，要发挥媒体和群众监督的正能量。拓宽巡视手段，在做好普通巡视工作的同时，深入基层发现问题，要依靠群众，坚持密切联系群众，多听取群众和基层意见，群众是对行政效绩最有发言权的人，行政效绩的好坏关系到他们的切身利益，他们会把最根本的问题反映给巡视人员。所以巡视人员要把实现好维护好发展好最广大人民根本利益作为巡视工作的根本出发点和检验工作成效的标准，推动被巡视地区和单位认真解决人民群众最关心的突出问题，才能使巡视工作获得广泛群众基础和不竭的动力。

（三）健全巡视制度的组织体系建设

巡视的组织体系建设是健全巡视制度的重要组成部分。一支高效的巡视队伍是保证巡视工作良好进行的关键，这里的高效性体现在巡视人员的素质是否能够得到保证，是否具有较高的政策水平和理论水平，能够客观公正的进行巡视工作，要通过打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍和广大人民群众一起监督党在领导人民建设。要带头落实中央八项规定精神，改进工作作风。巡视纪律就是政治纪律，绝不允许跑风漏气，巡视队伍要明白自己肩上的责任。中央充分认识到这一点的重要性，所以对纪委巡视工作也有了新的要求，明确了巡视人员的责任，如果巡视过程中重大问题应该发现而没有发现,则要追究巡视人员的失职责任，而发现问题却没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任。要带头落实中央八项规定精神，改进工作作风。社会主义事业的各项工作，依法治国的思想是否贯穿于党的行政工作中，这些工作都是巡视制度和巡视工作面临着新的考验，做好巡视工作，保证全面推进依法治国、全面深化改革、全面建成小康社会的工作在党的领导下顺利进行。

结语

总之，在中国不断向前发展的今天，着力强化巡视制度，全面落实中央巡视制度，以巡视为手段坚持反腐且始终保持高压态势，全面推动依法治国，让巡视制度为社会主义的法治建设保驾护航。巡视制度的建立加强了党内监督，在今天深化改革的新形势下，巡视制度更是依法治国的重要保证，依法治国的道路任重而道远，巡视制度的完善也不可能一蹴而就，在这个过程中，巡视制度存在的一些不完善问题可能会对依法治国的建设产生不良的影响，但是相信在党的带领下，巡视制度将会越来越完善。依法治国首次作为中央委员会的主题，使我国迈入了全面推进依法治国的新时代，法制体系的建设，依法治国的任务，都将成为今后社会主义建设的目标。国家以后将继续推进巡视工作，助力依法治国，争取把我国早日建成社会主义现代化的法治国家。

注 释：

①唐勤.关于完善党内巡视制度的若干思考[J].中州学刊,2014,2014(1):29.

[1]周淑真.从巡视制度发展看权力监督创新[J].湖中国监察,2014，(08).

[2]朱志峰.和谐社会观与依法治国[J].行政与法，2005，(11).

[3]周淑真.巡视制度是如何一步步发展起来的[N].北京日报,2014-04-14(18).

[4]朱妍丽.中国古代巡视制度与国外巡视制度比较之借鉴[J].理论导报,2010，(08).

[5]唐勤.党内巡视制度的历史演进[J].党史与党建研究,2014，(04).

[6]赵国平.实现依法治国对策的法律思考[J].行政与法，2000，(05).

[7]罗志坚,万高隆.法治思维:贯彻落实依法治国基本方略的必备要素[J].宁夏党校学报,2012，(04).

[8]殷啸虎.推进依法治国,建设法治中国——学习习近平同志关于法治中国建设的重要论述[J].上海市社会主义学院学报,2014，(01).