完善中国海洋环境责任保险立法进路探究①

2018-02-10张童徐嘉

中国海商法研究 2018年1期

张童，徐嘉

(1.大连海事大学法学院，辽宁大连116026;2.北方万邦物流有限公司，北京100040)

在海上生产经营活动中，诸如海上货物及旅客运输(尤其是石油或危险化学品运输)、海洋石油或天然气资源开采、海上工程建设、沿岸核电站、化工厂及石油管道等基础设施向海洋排放或泄漏的无机氮、活性磷酸盐、石油类、重金属或其他污染物，往往导致海洋环境、生态系统遭受难以逆转的损害，也给渔业养殖经营者招致严重的经济损失。海洋环境责任保险是克服上述现象的有效路径之一②海洋环境责任保险合同关系一般涵盖保险人、投保人或被保险人(即造成污染事故的责任人，也可称为排污单位)、受害方等三方当事人。实务中，通常由投保人与保险人之间签署海洋环境责任保险合同，约定投保人缴纳保费，保险人承担保赔义务，一旦责任人的海洋环境污染或破坏行为致使第三方遭受损害，将由保险人支付保险金或予以赔偿。，保险标的是责任人实施海洋环境污染行为致使他方遭受人身伤亡、财产损坏或环境损害而依法应负之赔偿责任①海洋环境责任保险合同关系一般包括三方当事人，即:(1)保险人;(2)投保人或者被保险人，即造成污染事故的责任人;(3)受害方，即因污染事故而遭受损害的第三方。实务中，通常由投保人与保险人之间签署海洋环境责任保险合同，约定投保人缴纳保费，保险人承担保赔义务，一旦责任人的海洋环境污染或破坏行为致使第三方遭受损害，将由保险人支付保险金或予以赔偿。，既补偿了受害方的经济损失，也为污染治理提供了资金支持，而且转移了投保人的责任风险、保障其正常运营，可谓一举三得。在当前形势下，国际海上运输、跨境物流、海洋工程建设、海洋资源开采是“一带一路”战略推进的支柱性产业，从事此类业务的国内企业不仅要拓展经济效益，更要全面树立绿色的海洋生态观念、防范海洋环境遭受污染的不确定责任风险，这都都要海洋环境责任保险的保障。

实现海洋环境责任保险之长远发展，必然以完善的立法保障机制为依托，而随着立法水准、业务操作的日臻成熟，健全立法保障机制已具备了相对充分的可行条件。在此背景下，环境保护部、保监会已在2017年6月7日联合发布《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)，以行政规章形式为海洋环境责任保险制度确立了基本框架，弥补了中国在海洋环境责任保险领域的立法空白。藉此，笔者尝试结合中国海洋环境责任保险的立法现状与不足，基于阐释完善立法之功用价值、可行因素，重点分析《征求意见稿》对于解决现存问题的作用及有待完善之处，据此提出完善立法的思路。

一、中国海洋环境责任保险立法的现状评价

从历史沿革审视，行政指导意见是中国近20年来推行海洋环境责任保险的主要手段，对排污单位不产生任何法律约束力，法律、行政法规或规章等相关立法规制非常薄弱，主要表现为如下方面:国内法关于海洋环境责任保险的规定几乎为零，仅有《中华人民共和国环境保护法》(简称《环境保护法》)第52条规定“国家鼓励投保环境责任保险”，《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第27条则要求从事海洋油气矿产资源勘探开发的单位，应当投保环境污染损害民事责任保险。然而，这两处规定的措辞过于原则化，缺乏具体的配套操作规则，不具备实际的可操作性。现行《中华人民共和国保险法》(简称《保险法》)既缺乏关于责任保险、环境责任保险的具体规制条款，也面临诸多适用窘境，例如责任保险中受害第三方的直接请求权行使条件、互助性保险机构的法律地位、《保险法》与《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》)第十二章之间的适用关系等问题，在理论与实务中始终存在争议。唯一例外的是，中国已成为《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的缔约国，按照这两项公约要求，已在海上石油运输污染领域、船舶燃油污染领域实施了强制的责任保险制度，但在海上工程建设、海洋废弃物倾倒等其他涉海领域尚未建立强制的责任保险制度。［1］总之，现行立法内容匮乏、缺乏可操作性、条文之间存在冲突，海洋环境责任保险之推行不得不依赖国家的政策引导，陷入了无法可依的窘境，施行效果难免大打折扣。

长期以来，要求弥补立法空白、为海洋环境责任保险提供立法保障的呼声始终存在。审视最近几年行政机关出台的政策文件内容可知，由政策保障机制过渡到立法保障机制已在酝酿和推进过程中。［2］例如，早期各类行政文件均倡导任意性的投保模式，鼓励和引导排污单位自愿投保海洋环境责任保险，但最近几年则改为强调向强制投保模式转变，这为通过立法形式确立强制责任保险制度起到了铺垫作用。例如，2013年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》首次划定了强制实施环境责任保险的试点范围(包括牵涉重金属、石油、化工等高危环境风险的企业)。［3］2015年《生态文明体制改革总体方案》提出，针对环境风险较高、环境污染事件集中的企业，要求建立环境污染强制责任保险制度。因此，《征求意见稿》顺应了上述趋势，最终在2017年6月7日得以正式公布，它规定了环境污染强制责任保险的定义、投保人、承保人、监管机构、强制投保范畴、保险范围等具体内容。一旦该办法正式出台，将为海洋环境责任保险制度提供直接的法律基础，也彰显了海洋环境责任保险逐步由政策层面过渡到法律层面的趋向转变。毋庸置疑，《征求意见稿》之出台是海洋环境责任保险立法的必然趋势，也必将对完善现行立法体系产生重要影响。

二、完善海洋环境责任保险立法的功用考量

除了政策性保障机制外，海洋环境责任保险之推行必然依赖于完善的立法机制，以赋予其强制的规制效果和执行力。究其原因，这不仅源于弥补现行立法缺位的考量，更是基于立法保障机制的下述功用。

(一)契合海洋环境污染的内在属性

海洋环境污染事件一般具备显著的高风险性、公益危害性，这决定了海洋环境责任保险无法脱离完善的立法保障机制。海洋环境污染事件的危害后果通常是非常严重的，主要表现在利益受损方众多、影响区域广、隐蔽性突出、恢复进度慢、经济损失大、治理成本高等方面。然而，责任人在很多情形下是经济实力有限的专门从事船舶或者钻井平台运营的皮包公司(几乎没有或拥有非常少量的资产)，或者是仅拥有一艘船舶或钻井平台作为登记财产的单船公司(在实际业务中，拍卖变现往往非常困难)，或是中小型民营企业，渔业养殖户等受害方难以通过司法途径取得足额的赔偿，也导致资金短缺而耽误了污染治理的进度，最终对公共利益造成严重损害。从该角度审视，海洋环境责任保险能够分散、转移责任人的风险，保险赔付有利于保障众多受害方损失的赔付，更有助于污染得到及时治理、维护公益。

正由于海洋环境污染事件体现出的上述高风险、公益性，损失赔付通常动辄亿万，保险人或考虑风险过高而不敢承保，或设定过高的保费标准，或在理赔过程中设置重重障碍，排污单位则基于逆向选择与道德风险，［4］不愿承担高昂的保费而放弃投保，最终导致海洋环境责任保险面临的业务量单薄、秩序不规范、公益目标难以实现的尴尬局面。鉴于此，有必要依赖拥有高度公信力的国家权力介入，通过立法规制、行政执法加以约束和规范，这既考虑到促使保险人、排污单位消除顾虑的实践需求，也是基于海洋环境责任保险公益属性的应有之义。

(二)弥补政策性保障机制的固有缺陷

近20年来采取政策引导方式推行海洋环境责任保险的历程证明，确立立法保障机制将发挥不可替代的关键作用。在20世纪90年代初，中国曾经先后在大连、沈阳、长春等地推行环境责任保险的试点政策，排污单位是否投保全凭自愿，效果非常低微。例如，大连市试行四年内仅有14家企业投保，保费总额仅约200万元;［5］沈阳市1993年至1995年此类保险的赔付率甚至为零，远低于同期国内其他保险高达50%的赔付率。［6］2006年起又启动了新一轮试点工作，出台了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，受此指引，部分省市也在重点区域或行业推行了涉及海洋环境责任保险的试点工作，例如《江苏省内河水域船舶污染防治条例》《江苏省人民政府关于推进保险业改革的意见》要求自2008年11月1日起鼓励采用《沿海内河船舶污染责任保险条款(2008)》，仍采取任意性的投保模式，自愿投保企业仍然很少。

上述事实证明，如果仅依赖政策引导自愿投保、缺乏法律制度予以强制投保效力，必然导致海洋环境责任保险难以广泛推行，也无法有效规范和引导该险种市场之建立与运作，最终阻碍实现预期的社会、环境、经济效益。［7］在该险种设立初期，国家政策凭借其灵活性能够及时有效地解决纷繁复杂的现实问题，避免了法律的僵硬性弊端。然而，国家政策也存在随意性问题，背离了法治国家强调社会调整规范的稳定性、可预见性要求。虽然行政机关发布的工作方案、指导文件在某些程度上有助于推动环境责任保险在特定区域范围内得以施行，但不具有法律约束效力，企业也不承担任何违反后果，淡化了投保环境责任保险的意识。鉴于此，在海洋环境责任保险过渡期结束并具备立法条件之后，政策保障已完成了阶段性使命，亟待立法保障机制所具备的稳定性、权威性优势来弥补其随意性弊端。

三、完善海洋环境责任保险立法的可行性阐述

(一)现有法律条文相对完备

目前，中国有关海洋环境污染、生态损害所涉侵权赔偿的法律条文已初具规模，这为采取立法途径保障海洋环境责任保险创造了条件。

在国家条约层面，中国作为《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》的缔约国，已按公约要求实际施行了强制的责任保险制度，即要求凡是符合公约规定条件的外国籍船舶，必须持有油污或燃油污染损害赔偿之责任保险，或者持有其他类似功能的财务保证证书，否则不得驶入中国港口;凡是符合公约规定条件的中国籍船舶，也必须向船籍港直属海事主管机构申请办理此类证书。在处理涉外油污损害赔偿纠纷过程中，优先适用上述公约规定。

在国内立法层面，现行《环境保护法》《中华人民共和国侵权责任法》(简称《侵权责任法》)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)及其他相关法律、行政法规及司法解释均涉及海洋环境污染损害赔偿问题，为海洋环境责任保险立法提供了直接条件。新修订的《环境保护法》第52条明确提出“国家鼓励投保环境责任保险”。《海洋环境保护法》针对环境污染损害赔偿问题做了原则性规定，第95条第1款界定了海洋环境污染损害的定义，从法律视角确立了海洋环境污染侵权行为的认定标准;第90条则规定了海洋环境污染损害赔偿的原则和具体路径。《侵权责任法》第八章规定了环境污染侵权责任承担的举证责任、赔偿范围、责任划分等问题，确立了海洋环境污染侵权损害赔偿的主体规则。《海商法》第265条规定了船舶发生油污损害的索赔诉讼时效。《2009年防治船舶污染海洋环境管理条例》则以行政法规形式，由第十章专门规定了港务监督管理机构在处理海洋环境污染民事责任索赔纠纷中的职能与程序。2011年《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》则规定了船舶油污损害赔偿纠纷案件的管辖归属、赔偿范围、损失认定、油污责任限制以及油污索赔代位受偿权等内容，从而为处理此类纠纷案件提供了裁判依据。

尽管上述法律、行政法规以及司法解释几乎没有直接涉及到海洋环境责任保险，但明确了海洋环境污染损害赔偿责任的构成要件、赔偿范围、责任人认定等关键环节，这直接有助于澄清与解决海洋环境责任保险的定损与理赔。此外，《征求意见稿》通过立法途径正式确立了环境强制责任保险的地位，并以法规条文形式确定了投保模式、承保主体、行政管理、赔偿原则等关键环节，一旦生效，也将成为海洋环境责任保险立法的重要组成。

(二)海洋环境污染风险与损害评估机制相对完备

海洋环境责任保险的承保风险具有显著的不确定性，合理预估风险是保险人决定是否承保、设计费率与承保方案的前提。在理赔过程中，定损范围往往涵盖了污染导致的财产损失、人身伤亡损失，为治理、恢复或者减轻污染损害的成本费用，以及环境检测评估费用，这些损失的计算过程通常非常复杂。为实现海洋环境责任保险的推广适用，并为所涉法律规范制定、行政执法乃至司法案件处理提供科学、精准、客观的参考标准及技术条件，离不开完善的事前风险评估和事后损失评估机制。随着技术、立法及政策的进步，这两项机制已相对成熟，具体表现为以下几个方面。

在海洋环境责任保险的投保与受理阶段，保险人须预先识别、度量和评价不确定风险的发生概率，以及可能导致的环境危害、经济损失等后果。［8］针对此类风险预估机制，保险人在实际业务中已积累大量的有益经验。另外，行政机关也初步完成了企业环境信用标准体系的建立工作，为保险人客观评价海洋环境责任风险提供了依据。例如，2016年9月1日起施行的《环境影响评价法》明确要求对环境可能造成影响的特定规划与建设项目，应当编制环境评价报告，对可能造成的环境影响进行分析、预测及评估，提出预防或减轻不良影响的措施，并提出建立必要的环境影响评价信息共享制度。另外，国家相关部委还出台了《企业环境信用评价指南》《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》等文件。上述法规和政策将成为海洋环境责任保险立法保障机制的有机组成部分，有助于保险人更为客观、准确地掌握投保人对海洋环境造成影响的风险状况。

在海洋环境污染事件发生后的保险理赔阶段，保险人需要对污染损失后果进行评估、定损。对此，若干评估技术指导文件业已发布，为海洋环境污染损失评估提供了系统、科学、精准的计算方法与量化标准，也为立法提供了技术保障。例如，国家海洋局编制了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，适用于中国管辖海域内所发生海上溢油事故的生态损害评估程序、内容、方法、技术以及要求，具体细化了海洋环境污染损害赔偿的范围(包括海洋环境生态环境的服务功能损失、环境容量损失、环境修复费用、生物种群恢复费用、调查评估费用等)，实现了损害的金钱量化。再比如，渔业养殖损失是中国海洋环境污染的主要损失种类，为此国家质检总局与国家标准管委会共同编制了《渔业污染事故经济损失计算方法》，农业部编制的《农业环境污染事故损失评价技术准则》也有所涉及，另外，业内专家也据此进一步研究提出了具体的渔业损失计价方案。

四、完善海洋环境责任保险立法的要点

综上，有必要基于海洋环境责任保险之特有属性，综合考量该办法的适用价值，并在后续立法中采取进一步的措施，予以补充和完善。具体包括如下四个方面。

(一)确立强制兼容自愿的投保模式

以法律规范是否规定必须投保为判断标准，保险模式可划分为两类:强制性保险与任意性保险。［9］从中国目前海洋环境责任保险的推行状况来看，除了按照《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》强制要求投保海洋油污责任强制保险或其他形式的财务保证以外，其他推行依据几乎都是行政指导意见，没有任何法律强制力，仅拥有一定程度的指引和鼓励作用，无法发挥法律规范的调整规制功能。有观点主张，若由法律规范确立强制责任保险制度，则可能过度干涉合同缔约双方之意思自治，因而违背“契约自由”原则。笔者认为，对于海洋环境损害赔偿而言，由立法确立强制投保模式并未过度干涉保险合同当事方之私权与缔约自由，主要原因是，契约自由并非是绝对的，而应接受社会公共利益的限制，正如博登海默的观点，衡量正义的主要标准之一是应当实现个人权利、社会福利之间的合理平衡，尤其对于自由、平等、安全等三项价值的效力范围，也应当基于特定的公共利益给予某些限制。基于此，从正义的角度考量，合同当事方被赋予自由、平等及安全与社会公共利益之间理应保持最大程度的一致性。［10］因此，海上生产经营活动的潜在环境危害风险无疑是非常巨大的，发生概率也具有显著的不确定性，现代侵权法律制度、任意性保险制度均无法有效解决所涉风险转移或分担问题。商业保险市场中必然普遍存在道德风险、逆向选择的现象，即商业保险公司为潜在环境污染责任风险提供赔付的意愿不可能非常强烈，以追求自身利益的最大化。［11］而且，如果不施行强制保险，责任人往往存有侥幸心理或者因环保意识单薄而放弃投保，最终有可能发生责任人缺乏赔偿能力、受害方损失无法受偿的结果，也有损社会公平正义。

鉴于上述考量，立法理应列明存在重大环境污染风险的行业领域，要求从事此类行业的企业必须投保环境污染责任保险，并赋予法律约束效力。《征求意见稿》正是采取如此做法，以法律条文形式使环境责任保险在海上石油及危险品运输、海洋废弃物处理等重大环境污染风险领域具备法律强制效力，由此确立了海洋环境责任保险的强制适用范围。具体而言，其第5条具体规定了从事八类“环境高风险生产经营活动”的企业必须投保环境责任保险，而海上石油与危险化学品运输、海上工程建设及资源开采等产业领域均可能构成这八类活动中“从事石油和天然气开采收集、贮存、利用、处置危险废物”“经营液体化工码头、油气码头”“生产、储存、使用、经营、运输《突发环境事件风险物质及临界量清单》所列物质并达到或超过临界量”等情形，因而属于海洋责任保险的强制投保范畴。

由此可见，针对重大海洋环境污染风险的行业领域，《征求意见稿》确立了强制投保原则，而对于非重大风险领域，则认可了自愿投保模式的适用。这种处理模式的主要背景在于，中国目前多数企业投保海洋责任保险的意识仍然薄弱，而且中小微企业的经济能力也往往有限，难以承担高昂保费，不具备全面施行强制保险的条件，另外，非重大风险行业的赔偿金额相对较少，责任人通常具有一定偿付能力。因此，采用自愿性投保模式更为恰当。为实现强制投保与自愿投保之间、不同位阶法律规范之间的有效衔接，在《环境污染强制责任保险管理办法》出台的基础上，有必要修订《环境保护法》第52条关于“国家鼓励投保环境责任保险”之表述，即明确规定重大环境污染风险行业强制施行责任保险制度，非重大风险行业则鼓励自由投保责任保险，作为下位法细化海洋环境责任保险制度的基本法律依据。

(二)优化保险承保主体机制

《征求意见稿》第3条将环境责任保险的承保主体界定为两类:商业性保险机构和互助性保险机构。该界定似乎没有周延地涵盖海洋环境责任保险实际业务中的承保机构类型。一般而言，保险业务的承保主体主要包括商业保险公司、互助性保险机构、政策性保险公司、自我保险公司等。目前，国内环境责任保险的大多数承保机构为商业保险公司，与此不同，海洋环境责任保险的承保主体除了商业保险公司之外，不少是航运企业互助保险组织或者航运企业成立的自我保险公司。例如，按照《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》规定载运2 000吨以上散装油类货物的船舶，或是按照《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》规定登记总吨位超出1 000总吨的船舶，通常由船东互助保险组织承保油污或燃油污染损害责任保险，也存在部分资金充裕、资信良好的航运企业(例如中远海运集团有限公司等国内大型央企)成立自保公司，用作承保本企业所涉船舶依法应当投保的责任保险;按照《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》规定从事海洋油气或矿产资源勘探与开发、必须投保民事责任保险的单位，通常由国际石油互助保险组织或自我保险公司承保污染损害民事责任保险。［12］笔者认为，对于海洋环境责任保险而言，《征求意见稿》第3条规定将承保主体限定为商业保险机构、互助性保险机构，范围限定似乎过于狭窄，甚至可能引起自我保险公司、政策性保险公司不适用《环境污染强制责任保险管理办法》的疑虑。针对承保主体之认定问题，采用灵活的处理模式更为恰当，有必要认可不同类型承保主体在海洋环境责任保险中的主体地位。

另外，鉴于环境污染承保风险的不确定性，损害赔偿责任通常非常巨大，一般商业公司、行业互助组织或者企业自设的自我保险公司缺乏足够的资金，或者不愿意承保海洋环境责任保险，或者索取偏高的保费、设置苛刻的保赔条件，因此，由政府出资设立政策性保险公司似乎更为适宜。另外，海洋环境责任保险之设立目标即是分散企业的经营风险、保护海洋生态环境，在某种意义上也具备公益性、非盈利等政策性保险特征。综合考虑上述因素，可考虑由立法也将政策性保险公司认可为海洋环境责任保险之承保主体，在此基础上，明确规制此类政策性保险公司的设立条件、业务范围、隶属关系、履职程序等事项。从美国立法的实践经验来看，海洋环境责任保险即是政策性保险，由美国政府出资设立政策性的保险公司，专门承保环境污染及生态损害风险。中国可以参考此模式，由国家海洋局设立专门的政策性保险机构，不以盈利为目标，专门承保海洋环境污染损害保险(包含海洋环境责任保险)，经费来源可以包括投保人交纳的保费、国家财政拨款。当然，建立专门的海洋环境保护保险公司是需要大量人力和资金投入的复杂过程，必然要经历一段时间的过渡期。对此，可以考虑参照中国出口信用保险公司的成立模式，在过渡期内先由中国人民保险公司等大型国有中央企业承担海洋环境责任保险相关业务，再移交后续成立的海洋环境保护保险公司①所谓出口信用保险，一般指专门承保出口贸易商在对外出口贸易中，由于常规商业风险或者进口国政治风险而遭受损失的信用保险，由国家财产拨付保险准备资金，保障国内出口企业收汇安全，属于非盈利性的政策性保险。目前，由于出口信用风险通常十分巨大，不确定性很强，一般商业保险公司均未涉足，而是由政府出资的政策性保险机构来专门承保。中国人民保险公司原本承担中国的出口信用保险业务，2001年将该业务移交至新成立的中国出口信用保险公司。中国海洋环境责任保险与出口信用保险的设立初衷均具有典型的公益性特征，承保风险、损失赔付概率也均具有显著的不确定性，可以考虑参照出口信用保险的承保主体模式。。

(三)制定合理的保险费率与赔付限额

如前所述，保费过高是制约海洋环境责任保险广泛推行的主要因素，由此凸显了制定合理保险费率之必要，这也是强制责任保险模式得以有效与正当适用的前提条件。在杠杆效应下，排污单位通过支付合理的保费，从事清洁生产、引进环保科技、采取环保措施的意识将得到较好的刺激与引导，从而有助于降低环境污染风险的发生概率。一般而言，保险费率将已发生保险事故的损失作为基础依据，结合风险发生的可能概率，针对未来可能发生的保险事故及损失进行综合评估与预测。因此，海洋环境责任保险的费率确定既需要已发生海洋环境污染事故的数据支持，还需要准确划定不同企业对海洋环境的污染风险的强度与等级，这导致费率的制定并非易事。在实践中，海洋环境污染损失往往非常巨大、技术认定相对困难，船舶运输、资源开采、化工生产及工程建设等不同行业、不同企业对海洋环境造成损害的概率、程度及规模也不尽一致，这导致以往采取的统一固定费率存在显著缺陷，最低保险费率甚至高达2.2%，这远高于其他险种仅有千分之几的费率。针对此种情形，采取高度灵活的浮动费率制度更为适宜。具体而言，立法既要规定鼓励采取浮动保险费率，也有必要明确浮动费率制定与调整应当重点考量的因素，具体包括海洋环境污染风险的概率变化、保赔责任范围变化、投保需求变化，以及投保人以往污染事故记录、污染类型、排污程度、环保措施、管理水准、免赔额等，并可结合承保历史建立适当的惩罚或激励制度。另外，按照《保险法》第136条的规定，社会公益保险、强制保险有关保险条款及费率应报送保险监督管理机构进行审批，海洋环境责任保险的浮动费率也构成本条要求的报审范畴。

赔付限额是保险合同中的必备条款，它直接决定了保险人提供最高赔付的金钱额度。海洋环境污染事故的发生概率呈现明显的不确定性，所造成的损失、治理及修复费用也往往非常巨大，如果承保机构承担无限的保险赔付责任，无疑导致其承受难以预估的经济压力，甚至直接破产，也将严重打消它们承保此类险种的积极性。无限的保险赔付也必然引发投保人的道德风险，不再需要顾虑赔付限额之外的赔偿压力，可能在日常生产经营过程中忽略了海洋环境污染风险的关注与防范，从而在环保措施上产生懈怠。因此，有必要针对海洋环境责任保险确立合理的赔付限额。实际上，国际公约已确立了类似的限额规则，例如《1969年国际油污损害民事责任公约1992年议定书》将赔付限额规定为2.1亿法郎。该公约的规制范围仅限于作为海上船舶载运货物或者燃料的原油、燃料油、重柴油和润滑油等的特定持久性烃类油品，污染来源、风险概率及损害程度均具备可预见性，因此可预先确定相对合理可行的赔付限额。与之不同的是，海洋环境责任保险综合涵盖了多种油类、无机氮、磷酸盐、重金属以及其他各类污染物质引起的风险源，不同污染风险源的保险赔付限额存在显著区别。因此，立法不宜直接规定固定的最高赔付限额，而应当认可保险条款中保留赔付限额之合法性，并且对赔付限额的具体计算提供指引，要求最高赔付限额的合同约定应当充分考虑保费数额、承保机构经营状况以及海洋环境污染风险评估结果。在此基础上，针对各类污染物质、不同渉污行业可分别制定具体的最高赔付额度的上限与下限，作为海洋环境责任保险合同确定赔付限额的指引和约束。

(四)健全政策保障辅助机制

尽管政策保障机制存在固有缺陷，但立法保障离不开政策保障的支持作用，后者甚至可成为推动前者得以实现的先行因素，因而有必要妥善处理二者之间的协调衔接。如前所述，中国多年来坚持鼓励和引导推行环境责任保险，已出台了多项行政指导文件，并且尝试推行了多次试点工作，初步建立了环境责任保险的风险评估、责任认定、事故处理、损失计算、保险理赔等指导类的政策保障机制，这也为后续立法创造了坚实的基础。随着“一带一路”“海洋强国”战略的深入推进，保护海洋生态环境、打造绿色航运产业链已经成为保障境内企业经济利益、增强抗风险能力、提升跨国竞争力的客观要求，而海洋环境责任保险有效满足了这些要求，在某种程度上理应被纳入“一带一路”战略重点扶持范畴。鉴于上述背景情况，在落实强制投保为主、自愿投保为辅的海洋环境责任保险制度过程中，强制保险之推行依赖于立法予以的法律约束力，自愿投保则更依赖于国家政策的扶持。追根溯源，鉴于海洋环境责任投保费率过高、投保人的逆向选择心理，政策扶持核心在于提供有效的保费补偿机制。对此，可参照首台(套)重大技术装备保险补偿机制的做法。财政部、工信部、保监会在2015年联合出台的《关于开展首台(套)重大技术装备保险补偿机制试点工作的通知》中明确提出，针对涉及国家安全或经济命脉的首台(套)重大技术装备，实行保费补偿机制。海洋工程装备、石油运输船舶装置、货物及旅客运输船舶及核电设备等均属于该通知规定的重大技术装备范畴，这些装备的所有人或营运人均可向符合条件的保险公司投保该险种。按照该政策，国家财政部将向投保人给予最高可达80%的保费补贴，实践中带动了大量企业踊跃参保。虽然首台(套)重大技术装备保险与海洋环境污染责任保险存在差异，但均是基于保障海洋环境安全的公益考量，海洋环境责任保险也应受益于国家资金支持或其他优惠政策。总之，在《环境保护法》《征求意见稿》已建立环境污染强制责任保险制度之基础上，有必要结合海洋环境污染风险重大、损失金额及保费高昂等特殊性质，尝试以政策性保障方式推行保费补偿之激励机制，以快速有效地解决排污单位投保资金短缺的窘境。［13］

综上，《征求意见稿》确立了海洋环境责任保险制度的基本框架。在此基础上，为实现该办法与《环境保护法》等其他法规之间的合理衔接，并充分考虑海洋环境污染风险及所涉保险业务之特征，有必要通过立法保障机制、政策保障机制进一步细化解决投保模式、承保主体、保费及保赔限额、补偿机制等重点问题。

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